提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力探析

田 刚

（中共清镇市委党校 教务科，贵州 清镇 551400）

自党的十八大提出“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”之后，党的十八届三中全会《决定》进一步强调，要运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。当前，各级各部门都在按照党中央的要求，积极推进法治建设，但在推进过程中受传统文化、固有利益等方面的制约，有的只是走走过场，成效并不明显。在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴梦中国梦的关键时期，找准制约因素，对症下药，切实提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力尤为关键。

一、领导干部运用法治思维和法治方式能力的现状

为全面了解领导干部运用法治思维和法治方式解决问题能力的现状，我们充分利用贵州省市县党校及乡镇分校培训党员干部的契机开展调查研究。在领导干部轮训班、中青班、初任公务员班、选调生班、两代表一委员班、党外、民族宗教、妇女干部班、村干班等培训班次发放并收回有效问卷563份，向企业、个体工商户、待业青年、农民等非机关干部发放并收回有效问卷486份。

我们调研组分阶段抽样调查的结果显示：当被问及“您认为现在的领导干部有没有法治意识和法治思维”时，机关单位在职领导及干部职工中，58%的认为“有”，37%的认为“基本没有”，只有5%的认为“一点都没有”，但在普通民众中，只有12%的认为领导干部“有”法治思维和法治意识。可见，在这个方面的看法，官民差异较大，机关干部和普通民众可能存在“自以为有”的心理状态和口是心非的情况。应该说，当前领导干部的宪法意识、法律意识及法治思维确实亟待提高。当被问到“您认为领导干部决策或解决问题时，运用法治方式的情况”时，机关干部和普通民众看法差异不大，分别有12%和10%的认为“经常用”，69%和70%的认为“基本没用”，19%和20%的认为“从没用过”，可见，在法治方式的运用上，经常用的还占不到两成，更多的是采用非法治方式。关于“领导干部运用法治思维和法治方式解决问题的能力”方面，两方面调查对象均只有3%的认为“强”，50%以上的认为“差”。

结合我们采取个别访谈、召开座谈会等方式全方位、多维度开展实证调研和上述问卷数据综合分析：当前，领导干部尤其是基层党员领导干部法治意识淡漠，解决问题更多地采用人治方式，运用法治思维和法治方式解决问题的能力亟待提高。

二、制约领导干部运用法治思维和法治方式的原因

法治国家、法治政府的建设，除了法律法规的建立健全外，离不开领导干部、广大民众的法律意识。领导干部的法律观念没有转换，与法治相适应的法律至上、司法公正、程序优先等法律原则和价值没有转换成其思维方式的有机组成部分，就很难谈及法治思维与法治方式。①信仰是法治的精神和内核。卢梭说：“法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里。”美国著名法学家伯尔曼也曾说过：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”②法律不被领导干部信仰，就不会有法治思维和法治方式的内生动力；法律不被民众信仰，也会影响领导干部按照非法治思维和非法治方式解决问题、化解矛盾。法律知识的了解与掌握，是领导干部依法行政、依法履职的基础，没有法律基础知识的积淀，领导干部难以形成法治思维，难以正确把握和运用法治方式处理问题、化解矛盾。因此，法治意识、法治信仰和法治能力三位一体的构建，是“法治”领导从内到外、由表及里、从思想到能力的坚实保障，三者缺一不可，任何一个方面的短板都将使法治思维和法治方式成为空谈。

（一）法治意识淡漠的制约

1、传统官本位、权势思维导致法治意识淡漠。在传统中国政治中，君主权力始终至高无上，法律则从属于它。宋代以后，皇帝常常“以例破律”，典型地反映了君权高于法律的事实。③受中国几千年封建思想及传统法文化的影响，官本位、权势思维在一些领导干部心中生根发芽，代代相传，他们没有真正理解权力是人民所赋予的，领导干部作为人民的公仆，本应该依法依规为人民做好服务。但一些人认为，作为领导干部，就是管理者，下级必须绝对服从上级，必须按领导说的办。如果依法依规，权力就不能充分彰显，吆五喝六、指点江山的权欲就得不到满足。体现个人意志方显英雄本色，“什么法不法，我就是法”的思想一定程度还存在。在这种官本位、权势思维模式影响下，必然导致法治意识淡漠。

2、固有利益的藩篱导致法治意识淡漠。有的领导知法懂法，也知晓按照法律法规办事的好处，但由于私心，以前曾经因自己的事找关系、托人情获取了利益，曾经因别人找自己办事搞权钱交易获取了好处。一是因自己“屁股不干净”，怕东窗事发，在一些问题上不敢依法依规办，二是为再捞一把留下空间而不愿依法依规办事。这实际上就是不愿打破固有利益的籓漓，久而久之，从内心深处对法律不认同，不将法律作为思想和行为的第一准则，法治意识越来越淡漠。

（二）法治信仰缺失的制约

1、信权不信法导致信仰缺失。第一，部分领导干部信权不信法。法治讲程序，任何事情都要按照既定的规范要求，一步一个脚印地落实，一些领导干部认为这些框框套套束缚手脚，不能放开干，人治虽是拍脑袋决策、凭经验定调，但工作效率高。部分领导干部在决策办事时，将法治与权力思维模式下的人治进行成本产出分析后认为，人治成本低、产出高，再加上有的上级相关指标考核主要看结果、重数据，不考量过程，这就进一步催生人治惯性思维的形成。领导干部遇到事情往往摒弃法规制度的程序性要求，选择简单、快捷的权力思维及方式，首先考虑的不是依法该怎么办，而是如何更快办结，于是，“搞定就是稳定”、“摆平就是水平”成为一些领导干部的座右铭并付诸实践，在遇到信访维稳问题时，也尽可能将手中权力“用足、用全、用到位”。第二，群众信权不信法。当前，一些行政机关办事不公开、不透明，有利益抢着办，没利益拖着办，踢皮球、打太极拳、推诿扯皮的情况不同程度地存在。这种情况多了，在群众心中必然形成心理定势并在民众中不断进行负面信息传递，更多的群众就不相信按程序依法依规办事，而是相信找关系、托人情办事。

2、信“访”不信法导致信仰缺失。以公民表达权为初衷设立的信访制度在实践中逐步演变成公民权利救济的渠道。当前，我国正处在跨越“中等收入陷进”的关键时期，随着经济社会的快速发展，社会矛盾也日益凸显。近年来，各地群体性事件越来越多，信访工作压力越来越大。一些地方政府及职能部门没有急群众之所急，没能及时、合理合法地处理好群众的诉求。群众找地方政府解决不了、解决不好的事情，便选择上访之路，甚至动辄进京找“远方的亲人”，但由于中央信访部门不了解地方实情等原因，层层下压，最终，一些“夹缝中生存”的地方政府迫于上边的压力，快刀斩乱麻，及时进行处理以求案结了事，甚至不问合法合规与否。这样，逐渐在群众心中形成要解决事情直接找信访部门，不相信法律更相信上访甚至只相信上访。由于老百姓“不信法”，其结果，领导干部即便用法治思维及方式去解决问题，也不会产生很良好效果，逐渐形成恶性循环。

（三）法治能力不足的制约

1、法律基础知识储备不足。据我们调查统计，一个县法律科班出身的科级以上领导干部只占3.2%。没有系统法学基础知识的学习与熏陶，也没有抓好继续教育培训与自学，一些领导干部连一些最基础的法律知识都不具备，有时想当然把合理等同于合法，还觉得自己是依法依规办事。普法工作往往走过场、搞应付，发几张宣传单、做几套知识题目了事，而且大多数情况都是“一人找答案十人抄”，结果是些什么题目都不知道便上交了事。法律基础知识的了解掌握及储备不足，难以让领导干部遇到问题时自觉运用法律，即便想到，也不能做到将法律法规及相关精神运用到工作中去。

2、法律专业知识掌握不够。法律专业知识和技能是行政执法人员的立职之本，是运用法治思维和法治方式解决问题的基础。当前，一些国土、城管、环保、城建等部门享有行政执法权的业务工作人员，对国土资源管理法、行政处罚法、环境保护法等相关法律法规掌握不够，没有及时学习新修订的法律条文，对相关知识点一知半解，遇到问题经常犯经验主义错误。一些公安派出所干警对治安管理处罚法都不熟悉，遇到治安案件不依法依规办理，导致许多错案发生，事后还戏称为学英美法系的判例法。

3、法律知识运用能力不强。法律具有确定性和规范、指引作用，但同样有僵硬性、机械性等局限性。近年来，我国对民事、刑事、行政等领域的法律法规进行了修订完善，让法律更具操作性，但法律有限，人事无穷，社会的快速发展要求司法人员、行政执法人员要不断提高法律知识的运用能力。一些执法人员不能很好地掌握法律原则、法律精神，按照仅有的、看得见的法律规则机械、教条地执法，遇到法律没有明确规定的，不去寻找法律原则、法律精神，从合目的性的层面合法合理合情地处理案件、解决问题，或者无从着手，或者找借口久拖不决。

三、提高领导干部运用法治思维和法治方式能力的对策

（一）激发内生动力，增强法治意识

1、加大法治宣传力度，增强领导干部的法治意识。第一，在地方广播电视台开辟法治专栏，播出领导干部是否运用法治思维和法治方解决问题、化解矛盾的正反两方面案例，用身边人说身边事，让领导干部感受法治的好处和非法治的弊端，提高其法治意识。第二，由政法委、司法（厅）局等相关单位，运用微信、手机短信等媒体，定期、不定期发布法谚警句、精编案例、法治小故事等，让领导干部时时处处感受法治氛围、养成法治习惯。第三，充分发挥普法工作的作用。从宣传工作的实效性，题目拟定的科学性、测试的真实性和结果运用等方面下功夫，建立制度机制，做真做实，让领导干部在普法工作中真正学法、知法。通过多层面、广覆盖的宣传，让法治的优越性，法治对社会、对国家、对别人和自己的好处在领导干部心中生根发芽，成为一种法治自觉，提升其法治意识。

2、践行群众路线教育实践活动，激发领导干部增强法治意识的内生动力。第一，以第二批群众路线教育实践活动的深入开展为契机，要求领导干部充分查找问题、开好民主生活会，开出辣味，通过查找问题和自我剖析，发扬不怕揭丑、敢于揭短的思想，将其以前的非法治思维和法治方式亮出来，通过开展批评与自我批评，深刻反省、提高认识后，摒弃思想包袱，轻松上阵。第二，将教育实践活动的民主评议作为长效机制来抓，要求领导干部每一季度或每半年从宗旨意识、党性修养等方面进行自我剖析，深刻认识手中公权为公众赋予，正确认识权力与责任的关系，牢固树立为人民服务的宗旨，并将其外化于行动，更多更广泛地将公权公用到公益事业。领导干部内心的障碍关过了，公权公用而不私用，托人情、跑关系的少了，依法依规办事的多了，法治理念和法治意识就在领导干部心底逐渐被养成。

3、完善考核晋升机制，促进领导干部法治意识的养成。随着《党政领导干部选拔任用工作条例》的颁布施行，我国干部人事制度走上了制度化、规范化轨道，选人用人标准成为领导干部行为的“指南针”。第一，应特别重视提拔使用依法行政意识强，善于运用法治思维和法治方式解决问题、推动发展的优秀干部，从组织路线上引导公权力执掌者依法治国理政。④第二，将领导干部运用法治思维和法治方式解决问题、化解矛盾的情况纳入目标考核，平时考核与年终考核相结合，定量和定性相结合，细化考核评分标准，制订合格分值和评先选优最低分值，对该项工作实行一票否决制，达不到合格标准的，不得提拔升迁。第三，把具备一定的法律素养和法治能力作为领导干部任职的必要条件，并将考核分值与单位、领导干部个人的目标奖励等挂钩，让领导干部趋利避害，通过自身利益的权衡，促进法治意识的养成。

（二）建立驱动机制，重塑法治信仰

1、把权力关进制度的笼子，让群众相信法律，促进领导干部信仰法治。第一，权力必须受约束，要用权力监督权力、用权利监督权力。“一切有权力的人都容易滥用权力。”⑤只要政府的一切行动都经过立法机关正式授权的话，法治才会被保持下去。⑥领导干部要坚守“法无授权即禁止”原则，树立权力与责任对等意识，权力越大，责任越大，权力要慎用，更不能滥用。用手中的权力送人情、走关系，必然让政府公信力下降。要建立健全人大监督、民众监督、网络监督等机制，把权力关进制度的笼子，让权力在阳光下行使，依法依规办事，让人民群众不因找不了关系而办不成合法合规的事，不因找到了关系而办成不合法不合规的事，使其真正感受到法治下的公平公正，从而使民众不再相信领导的权力而相信法律。他们遇事首先想到的不是托人情、找关系、找领导，而是依法依规，按程序办事。群众信法、找法，必将驱动领导干部对法治的信仰，因为群众要求依法办事，不用法治思维及方式办不了事，群众也不会答应。第二，党的十八届三中全会提出，要改革信访工作制度，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。各级领导干部要认真贯彻落实这一要求，切实推进信访工作制度改革，引导群众走司法程序，尽可能通过法律途径解决，让民众转变认识：有理的不用信访，直接通过司法途径解决，既节约成本，问题又得以解决；没理的，上访也没用。通过畅通权利司法救济渠道，引导信访回归理性，引领民众变信“访”为信法。民众信法不信访，领导干部也自然回归到依法化解社会矛盾。第三，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，提高司法的公信力。司法机关在处理案件时，要严格立案、侦查、审理、判决、执行等程序，提高司法工作人员的政治素质和专业素养，严防冤假错案的发生，将每一个案件都办成经得起历史和时间检验的“铁案”，让人民群众感受到公平正义。通过司法公信力的提升，让民众守法信法，驱动领导干部的法治信仰。

2、打击非法治行为，让权力敬畏法律，驱动领导干部信仰法治。建立公众举报、信访反馈、纪检监察、司法惩处环环相扣的四联动机制，对不按法律法规办事的行为，鼓励单位职工和社会公众积极举报，并建立奖励激励机制予以精神、物质奖励；对用非法治方式解决问题、不依法依规办事的领导干部进行约谈、诫勉谈话、组织处理，对严重违法行为移交司法机关立案侦查惩处；发挥纪检监察和司法机关的威慑力和惩处力度，提高违法成本，让非法治思维和方式没有生存的土壤。

（三）加强学习培训，提高法治能力

1、加强共性化学习培训，提高领导干部运用法律基础知识的能力。“知识、信息是人们全部思维活动的基础和支撑点”，⑦因此，法律知识直接决定着领导干部法治思维水平的高低。要充分发挥党校、行政学院干部教育培训主阵地的作用，将法治宣传教育培训纳入各级各类领导干部培训班课程设置的硬性指标。第一，加强社会主义法治理念和法治思维的教育学习培训，让法治思维和法治方式成为领导干部的首要工作理念，提高其“法商”（LQ），养成依法履职、依法做事的习惯。第二，由党校老师或外聘司法部门相关学者专家、高校老师作法律基础知识讲解，将宪法、民法通则、物权法、侵权责任法、治安管理处罚法、合同法、土地管理法、行政诉讼法、行政复议法、刑罚等法学基础知识内容纳入主体班次课程，提升领导干部的法律素养。领导干部只有掌握了基本的法律知识，在大脑中形成“大数据”，遇到决策、化解矛盾、处理事情时，才会条件反射式地运用“云计算”大脑服务器首先搜索法律规则，搜索不到，便下意识开始搜索法律原则，法律原则也搜索不到，再搜索法律精神作为依据。

2、加强个性化学习培训，提高行政执法干部运用法律专业知识的能力。采取“送出去、请进来”等方式，集中相关人员到高校参加某方面法律知识专题培训班，创新运用案例式、讨论式等教学方法，有针对性地对某一领域知识进行深入研究学习，让领导干部能够结合自身工作实际，学深学透，成为某一领域的专家，比较娴熟地运用法律知识处理问题。

3、加强能力提升学习培训，提高领导干部灵活运用法律知识的能力。第一，培训内容上，既要有法条的学习，又要有理论的学习。通过学好理论，对一些法条规定知其然也知其所以然，探究法律精神，做到灵活运用而不一味仅从文义解释的层面机械、教条地死扣法条之“规定”。第二，在实战能力提升上，可通过组织研究式教学，对比分析相关案例，剖析总结经验与教训，能将法律规则、法律原则与法律精神融会贯通进行运用，提高其法治能力，实现法律效果与政治效果、社会效果的有机统一。

注释：

①陈可：《提高领导干部运用法治思维和法治方式能力解析》，《山东行政学院学报》，2013 年第6 期。

②（美）哈罗德·J·伯尔曼著，梁治平译：《法律与宗教》，中国政法大学出版社，2003 年版，第22 页。

③唐忠民、杨彬权：《论依法行政的传统法文化阻滞力》，《河北法学》，2014 年第1 期。

④姜明安：《运用法治思维和法治方式治国理政》，《中国司法》，2013 年第1 期。

⑤（法）孟德斯鸠著，张雁深译：《论法的精神》（上册），商务印书馆，1961 年版，第154 页。

⑥（英）哈耶克著，王明毅、冯兴元等译：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社，1997 年版，第82 页。

⑦蒋传光：《法治思维与社会管理创新的路径》，《东方法学》，2012 年第5 期。