玉溪市城乡统筹发展面临的问题及对策

张正贵

（中共玉溪市委党校 理论教研室，云南 玉溪 653100）

加大城乡统筹力度，是打破城乡二元结构，破解“三农”难题的根本途径，是促进城乡协调发展，推动城乡一体化建设，全面建成小康社会的必然要求。经过多年的努力，云南省玉溪市虽然为切实推进城乡统筹创造了更加有利的条件，同时也还面临着不少亟待解决的困难和问题。

一、玉溪市推进城乡统筹发展面临的主要问题

党的十六大在全面分析国内、外形势和我国发展所处阶段基础上，首次提出统筹城乡经济社会发展的战略决策之后，党的十七大报告进一步明确指出：“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。”党的十八大强调指出：“要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。”为把党的“统筹城乡发展”的战略决策落到实处，玉溪市委、市政府在对市情进行更加全面深入分析基础上清醒地认识到，玉溪农村大、农民多的特点并没有从根本上改变。只有解决好了农村和农民问题，才能促进城乡统筹发展，推动城乡一体化建设上档次、上水平，才能从整体上进入小康，建成和谐玉溪。为此，自2003年以来，玉溪市委、市政府根据复杂多变的经济形势，严格按照党中央的总体部署和云南省委、省政府的相关要求，紧紧围绕玉溪经济社会发展战略和“三优一特”的经济发展思路，坚持以加快农村发展为重点，以改革开放和科技进步为动力，坚持以工哺农、以城带乡、以镇带村、以产业带农户和多予少取的方针，着力从全局性和战略性的高度来推进城乡统筹发展工作，从城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面下功夫，在促进公共财政向“三农”倾斜，公共设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，现代文明向农村传播等方面取得了明显的成效和进展。从2008年—2012年的五年间，累计投入“三农”资金213.8亿元，加强农村的水、电、路等基础设施建设，使大旱之年仍实现粮食产量“七连增”，农业增加值从64.5亿元增加到97.4亿元，农民人均纯收入增加3620元，年均增长13.7%。与此同时，农村的教育、文化等社会事业明显进步，医疗、保险等社会保障明显增强，城镇化建设明显加快。为进一步加大玉溪城乡统筹发展力度，实现城乡良性互动、协调发展创造出了更加有利的条件。但是，由于种种原因，玉溪市城乡统筹发展面临着不少的困难和问题。

1、城乡统筹发展不充分，发展速度不够快。2012年，玉溪市GDP增长速度虽然达到12.2%，但比全省平均增速低0.8个百分点，被排到倒数第三位。从绝对数来看，玉溪市同年的GDP总量达1000.2亿元，分别比昆明市的3011.14亿元和曲靖市的1451.27亿元少2010.94亿元和451.07亿元；在云、贵、川三省46个州、市的GDP排名中，昆明和曲靖分别被排到第二和第四位，但玉溪却被排到了第14位。

2、发展不平衡。这不仅表现在工业和农业、城市和乡村之间的发展不平衡，而且表现在县、乡（镇）之间，山区和坝区之间、山区与山区、坝区与坝区之间的发展都不平衡，等等。以县（区）经济发展不平衡为例，2012年，红塔区实现地方财政收入13.4亿元，比通海、江川、澂江三个坝区县的地方财政收入总和还多0.3亿元，是华宁县3.3亿元的4倍多。

3、城乡基础设施建设差距大。目前，虽然基本上解决了农村水、电、路等基础设施“从无到有”的问题，但还没有达到应有的水平。水利等农业基础设施还相当脆弱，到目前为止，全市尚有12万农村人口的饮水安全问题尚未完全得到解决。农业靠天吃饭的局面没有根本改变，致使加大城乡统筹发展力度的基础性条件受到了很大的限制。

4、城乡经济发展差距大。在二、三产业发展过程中，城区聚集了各类资源要素，而农村只是提供廉价的土地、农产品和劳动力等基础性资源，大量的收益最终落在了城区，导致农村和城市发展不平衡的问题更加突出。以2013年为例，占全市56%左右的农民创造出的198.2亿元的农业总产值，几乎只相当于全市经济总量1102.5亿元的1/5，差距十分明显。

5、城乡人均收入差距呈扩大趋势。用2013年同2008年相比，玉溪市城镇居民人均可支配收入从13264元增加到24276元，农民人均纯收入从4761元增加到8925元，两者的绝对收入差距从8503元扩大到15351元，扩大了近一倍。

6、城乡公共服务水平不均衡，农村社会和保障事业发展滞后。由于历史欠账较多，玉溪市农村教育、文化、医疗等社会事业的发展还相对滞后，特别是农村社会保障体系的建设才刚刚起步，无论是覆盖面还是保障水平，都与城市存在较大差距。农村上学难、看病难，住房难，喝水难等问题还没有完全得到解决。截至目前为止，全市尚有267个自然村约5万人的农村贫困人口。

7、以工促农、以城带乡的长效机制尚未建立，相关政策和体制有待进一步完善。玉溪市总体上虽然已进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，但以法律制度为保障的“以工促农、以城带乡”的长效机制尚未建立。这包括城乡一体的财政金融制度、土地征用制度、教育制度、劳动力就业制度、医疗卫生制度、社会保障制度、计划生育制度和以身份证管理为核心的人口流动制度和户籍管理制度，以及城市企业对口帮扶农村的机制、城乡干部交流机制和农村土地依法流转的机制等等。

二、玉溪统筹城乡发展面临困难的主要原因

从历史和现实的角度对玉溪市目前统筹城乡发展存在困难和问题的原因作分析，归结起来主要来自以下5个方面。

1、城乡产业关联性不强。多年来，玉溪市的城市产业侧重以发展现代化工业和服务业为主，农村则以调整农业内部结构，加快农业产业化进程为主，这种产业发展政策和产业发展方式，弱化了城乡产业的关联性，导致一、二、三产业良性互动差，共同发展难度大。

2、工业反哺农业、城市反哺农村的总体经济实力不强。2013年，虽然玉溪市二、三产业完成的增加值，分别从2008年的352.4亿元和161.3亿元增加到664.8亿元和325.3亿元，但农村非农户投资只有51.2亿元，投入第一产业的资金仅为11.6亿元。这同经济发达的省、市和加快玉溪市农村经济发展的要求相比，工业反哺农业、城市反哺农村的总体经济实力还不够强，还统筹不到更多的资金来帮扶经济水平较低的农村。

3、农村自我发展的能力不强。2013年，玉溪市第一产业实现增加值从2008年的64.5亿元增加到112.4亿元，农民人均纯收入从4761元增加到8925元，但同加快新农村建设和尽快缩短城乡差距的要求相比，农村自我发展的能力仍然较弱。

4、“城乡分割”的矛盾仍未根本消除。目前，玉溪市城乡二元结构的阴影依然存在。第一，农村土地承包经营权流转机制不活。由于农村土地流转不规范，土地产权制度不清晰，呈现出自发流转多、统一流转少，无序流转多、有序流转少，先前流转多、现在流转少，农业专项服务流转多、土地经营权流转少等“四多四少”的特点。导致农村土地矛盾纠纷时有发生，不仅成为农村不稳定的一个重要因素，而且延缓了统筹城乡发展的进程。第二，乡镇行政管理体制不适应。乡镇机构改革后，职能弱化，人员精简，出现有钱无人、有人无心、后继乏人的局面。一些涉及环境保护、社会保障等方面的工作，由于没有专门的机构和人员，无法落“脚”。现有的农业服务中心人员年龄老化，工作积极性不高，与政府的要求和农民的期望还有一定的距离。第三，财税管理体制的制约。由于国税分成部分留给基层的太少，县、乡财政每年能“挤出”用于支持区域经济发展的资金十分有限，难以满足县、乡招商引资，引进项目兴办工业企业的需要，统筹城乡发展心有余而力不足。

5、政策问题凸显。目前，玉溪市推进城乡一体化建设的政策还不完善、不配套，导致城乡统筹用地难度大，融资渠道窄，户籍改革滞后，城乡社会保障差距大。

三、加快推进玉溪市城乡统筹发展的对策

1、完善城乡统筹规划，科学绘制城乡一体化发展蓝图。这是加快玉溪市城乡一体化建设的基础。只有规划全面、科学，才能保证城乡统筹发展的正确方向，确保少走弯路，少出失误。为此，玉溪市委、政府应根据经济社会的发展趋势以及国家和省制定的宏观规划，按照“上下衔接、整体协调”的原则，统一编制辖区范围内的城乡规划，促进城镇有序发展，农民梯度转移。第一，应坚持把全市基础设施建设和社会事业发展的重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。第二，着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长。第三，立足区域合理分工，打破行政区划约束，跨地区优化资源和生产力配置，科学确定主体功能，加快构建全市城乡建设一体化的空间布局。第四，着力加强对农村道路、交通运输、电信电力、商业网点等基础设施的投入，使乡村联系城市的硬件设施得到尽快改善。

2、加大城乡产业统筹发展的力度，促使产业结构优化升级。这是加大城乡统筹力度的重点。只有城乡产业得到统筹发展，促使产业结构优化升级，确保城乡收入大幅增加，才能为加快城乡统筹发展提供更为强大的财力支撑。为此，玉溪市各级党委、政府应根据国家的产业政策和市场的需求变化，加大统筹力度。第一，坚持“以城带乡、以工促农”的原则，充分利用国家实施西部大开发和“桥头堡”战略的机遇，加大城乡产业特别是优特产业的统筹发展，把城乡产业的发展作为一个整体来考虑，使其结构得到不断调整优化、提档升级，促使现代工业快速发展，加快发展现代农业。第二，把农、工、贸，供、产、销相结合起来，不断延长产业链，促使产品加工不断向着深、精、尖，名、优、特方向发展，实现优势互补，才能进一步增强地方经济实力，为加大城乡统筹力度提供更为雄厚的物质基础。第三，在以工业化支撑城镇化，以城镇化提升工业化的互动中加快工业化和城镇化的进程，促进农村劳动力向二三产业转移，农村人口向城镇集聚的道路上不断迈出新步伐。

3、加大“三农”资金投入，构建“以城带乡、以工促农的”发展机制。这是加大城乡统筹发展的关键。玉溪市各级党委政府只有加大“三农”资金投入，建立起“以城带乡、以工促农”的发展机制，才能尽快增强农村的造血功能和自我发展能力，缩小与城镇之间的发展差距。第一，要着力加大“三农”资金投入，建立“以城带乡、以工促农的”发展机制。在经济发展、收入增多的基础上，应确保下一年的“三农”资金投入不低于上一年的比重。第二，在进一步加强农村基础设施建设，加快现代农业和现代农村建设的同时，着力打造特色城镇化发展体系。第三，促进农村工业向城镇工业园区转移，促进农村人口向城镇集中，促进土地向规模农户或农村合作社集聚，促进城市基础设施向农村延伸，促使城市的人才、技术、资金到农村发挥作用，促进城市社会服务事业向农村覆盖，促进城市文明向农村辐射。只有这样，才能不断提升玉溪市农村经济社会的发展水平，尽快缩短与市、县中心城区的发展差距。

4、深化体制改革，建立城乡统筹的管理制度。这是加大城乡统筹力度的根本保证和检验城乡统筹发展程度的重要标尺。玉溪市各级党委政府只有深化体制改革，突破城乡二元经济社会结构，纠正体制上和政策上的城市偏向，消除计划经济体制的残余影响，建立起城乡统筹的管理制度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，才能达到城乡统筹发展的目的。第一，要进一步深化城乡体制改革，力求在建立城乡一体的就业制度、户籍管理制度、教育制度、土地征用制度、社会保障制度和财政支出体制等方面不断取得新突破和新进展。第二，确保农民合法权益切实受到保护，农民收入得到持续较快增长，城乡之间不再有户口差别的隔阂，农民与城市居民都能以市民的身份出现而享有平等的发展机会、完整的财产权利和自由的发展空间。第三，遵循市场经济规律和社会发展规律，实现城乡要素自由流动和资源优化配置，才能使玉溪的城乡一体化建设取得实质性进展。

总之，加大城乡统筹力度，推进城乡一体化建设，是我国经济社会发展的必然趋势，是深入贯彻落实科学发展观，推进玉溪经济社会科学发展、和谐发展、跨越式发展的必然要求。玉溪市各级党委政府必须高度重视，并在认真总结和借鉴他人好的经验做法基础上，充分调动各方面的积极性，继续发扬艰苦创业、锐意进取、求真务实的精神，抓住机遇、抓住重点，在充分利用现有条件的同时，采取切实可行的办法去解决和克服面临的各种困难，才能把城乡统筹发展的各项工作真正落到实处，促使玉溪市城乡一体化建设不断跃上新台阶。