从环境管理到环境治理

冯秀珍

由于受传统主流经济学的影响，以前人们认为环境保护是一种公共产品，而公共产品只能由政府提供，形成“环境保护靠政府”的片面理解，从而把广大民众排斥在环境保护领域之外。传统的环境管理体系仅包括互相对立的两个部门—— 一个是作为管理者的政府，另一个是作为污染者的企业。在我国，政府无疑是环境治理的重要主体，发挥着主导作用。然而，随着公众对环境的日益关注及愈演愈烈的环境冲突，带有计划经济色彩的政府大包大揽的传统环境管理模式失灵，取而代之的是以环境治理为核心的多元主体共同参与的新型治理模式。

一、从环境管理到环境治理

1.治理与管理的区别

虽然很多文章并未对这两个概念进行明确区分，但管理和治理两个词的不同，恰恰反映了一种理念的改变。两者存在如下显著区别：一是主体不同，管理的主体只是政府，而治理的主体还包括社会组织乃至个人。二是权源不同，政府的管理权来自权力机关的授权，而治理权中的相当一部分由人民直接行使，这便是所谓的自治、共治。三是运作不同，管理的运作模式是单向的、强制的、刚性的，因而管理行为的合法性常受质疑，其有效性常难保证；治理的运作模式是复合的、合作的、包容的，治理行为的合理性受到更多重视，其有效性大大增加。

2.环境治理概念的界定

罗西瑙认为治理指的是一种由共同目标支持的活动，只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系，既包括政府机制，也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自需要，实现各自愿望。在题为“我们的全球伙伴关系”的研究报告中，“治理”被界定为“或公或私的个人和机构管理其相同事务的诸多方式的总和，它使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程，它既包括有权迫使人民服从的正式制度和规则，也包括人们同意或认为符合其利益的各种非正式的制度安排”。“治理”概念反映这样一种观念，即“各国政府并不完全垄断一切合法的权力，政府而外，社会上还有一些其它机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节”。何兴贵（2011）认为治理理论包含以下核心思想：主体多元化、手段多样化、过程互动化、目标共赢化。

在以上理解“治理”概念的基础上，本文将环境治理界定如下：政府、企业、公众等社会多元主体，为解决各种既有或预期的环境问题，通过法律赋予的程序和途径对环境进行治理，从而维持人类社会的生存与可持续发展。环境治理包括参与环境活动的所有利害相关的利益主体及各种类型的组织和机构，是一种多元组织或网络的互动模式，某种程度上意味着分权和授权，更加强调自下而上的参与过程。

3.环境治理理念的革新

从环境管理到环境治理，虽然只有一字之差，但内涵却产生了根本性的转变——原有的单一治理主体已经无法应对愈演愈烈的环境问题，政府在环境治理过程中不但需要企业和公众的配合，更需要他们的积极参与。然而由于环境仍然具有公共事务的特点，需要政府从自身开始转变职能，以多元主体参与治理的理念，引导多元的社会主体广泛参与到环境治理中，从而构建一套多主体多维度的协同治理合作体系，对环境进行全方位、低成本、高质量的治理。

二、多元主体的协同治理

政府仍然是环境治理的主体，在环境治理中应有以下几方面的作为：首先是制度体系的建立和完善，政府应当建立环境保护的基本框架，约束各种参与主体的行为；其次是经济手段的辅助使用，运用价格、成本、利润、信贷、税收、收费、罚款等经济杠杆调节各方面的经济利益关系，规范人们的经济行为，以实现环境和经济协调发展；最后是政府投资环保产业，根据中国环科院认为：要使中国的环境质量有明显改善，环保投资需占GNP的2%以上，环境问题基本解决，环保投资需占GNP的1.5%，环境污染基本得到控制，环保投资也需占GNP的1%。企业投资固然应当是投资主体，但当前阶段尤其是中国，政府投资不可或缺。

企业作为环境治理的主要承接方，在日益增加的环境压力下，需要更好地将环境诉求与利益诉求相结合。企业这一主体与当前中国的环境治理密切相关，如何转型为环境友好型企业也是我国大范围的经济转型过程中的一大难题。怎样将外在的环境治理诉求与内在的利益诉求相结合，甚至利用日益增加的环境关注度，形成企业环境治理的收益，是当前企业关注的重点，也是环境治理理论中非常值得研究的领域。

公众作为最广泛的环境利益相关者，发挥的作用越来越大，理论和实践中都应积极将这一主体纳入环境治理体系中。政治权力下放，促进公众参与环境治理，进而建立完整的政府、企业、公众的环境治理多元参与主体，是以后中国环境治理改革的方向。

三、以环境权为核心的制度重塑

1.企业参与的制度重塑

本文认为，针对企业主体的环境权，主要指企业具有“破坏”环境的权利，以便维持基本的生产活动。承认企业的“环境破坏权”，并不是纵容企业的环境污染行为，而是改变既有的政府管制方式，运用更加合理有效的经济手段，来引导企业平衡生产与环保，促进产业的升级和转型。

以控制企业的碳排放为例，既有的政府管制模式简单粗暴，根本原因是不认可企业具有“环境破坏权”；而西方国家广泛使用的碳税和碳排放交易的方法，通过累进税制和控制总量的手段，使企业自主衡量“破坏环境”的成本，来选择生产规模和生产方式，这种方式的逻辑前提就是认可企业的“环境破坏权”。后一种方式就是典型的政府与企业间的协同治理——政府成为掌舵人而非划桨者，只是在宏观上对碳排放总量进行控制，而在微观领域让企业按照市场的方式来进行资源的配置与优化。此种方式既减轻了政府的负担，又增加了企业参与环境治理的激励，并引导企业低碳发展。

2.公众参与的制度重塑

针对公众主体的环境权，主要指公众具有“享受”环境的权利，进而保障健康的生活状态，以“环境收益权”为核心的针对公众主体的制度重塑，包括以下四个维度。

维护法律。环境保护公众参与法律制度的构成应当包括环境信息知情制度、环境立法参与制度、环境行政参与制度、环境司法参与制度，以及出于保障上述制度实施的程序保障制度等。

融入实践。近年来全国各地意识到公众参与的重要性，积极创新公民参与环保的形式，如圆桌会、陪审员、道歉书、点单式、联动化等形式，其目的在于吸引公众积极地参与到环境管理和公共决策中来。

投身组织。环境 NGO 作为新生事物具有最广泛的社会基础和民众根基，是公众参与最活跃、最有效和最具生命力的组织形式，它培养了公民自我管理和社会管理的能力与热情，加强了公民之间的平等互动关系，这种沟通和交流促进了公民间新的人际纽带的形成和良性互动，产生新的公共空间。

参与激励。首先，应当重视对环境意识的教育宣传；其次，应当进行奖励机制的相应设计；最后，应当构建低成本的参与制度。

由于环境问题的复杂性、综合性和长远性，政府在环境治理中往往面临着环境信息不足和有限理性的问题，而数量多、分布广的公众由于最贴近也最了解周围的生态环境，只要渠道畅通，公众就可以快速、准确地提供给政府大量的环境信息，为科学的环境决策提供信息依据。除此之外，公众监督作用的发挥也至关重要。

四、职能转变的逻辑起点

本文认为，多元环境治理体系的建构有其逻辑起点，那就是政府职能的转变——重视环境问题，积极参与治理。环境为人类的生存和发展提供了物质基础，人人都可从自然环境中受益而不能排除他人从中受益；同时，我们无法选择消费或是不消费环境，因为失去了环境，我们就无法生存，即使想不消费环境，它仍会客观存在，不会因为一个人是否消费而影响到其他人是否消费。环境是典型的公共物品，公共物品具有非排他性和非竞争性的特点，这就使政府具有环境治理的主导地位。如果环境治理没有成为导向最终目标选择决策的“价值判断”，仅仅是包含实现最终目标决策的“事实判断”，那么很有可能让步于其它目标。在当前的中国，发展是第一要务，亦即最终目标的“价值判断”，政府绩效评估模式也以GDP导向为主，环境危害某种程度有滞后性，而且毫无疑问与经济发展的目标互相矛盾，那么环境治理作为“事实判断”就会由于不利于最终目标的实现而被各级政府所忽视甚至有意放弃。endprint