基于城乡一体化的新城发展理论框架

袁蕾

[摘要]经典新城理论和中国现有新城研究以中心城为本位，将新城定位于中心城疏散地。城乡一体化发展的重大战略要求新城转变发展理念、打破城乡壁垒、解决城乡双重发展问题。新城所在的超大城市区域的传统农村与现代城市之间的统筹互动存在特殊困难。应以人本、创新和统筹、协调、可持续为发展理念，将新城定位于城乡一体化和区域联动发展的中间节点和纽带，以新城科学定位、城乡规划统领和构建服务型政府为基本保障，以增强新城综合承载力和促进区域要素自由有序流动为两大着力点，以公共政策为支撑构建适应中国现阶段城乡发展的新城发展逻辑框架。

[关键词]新城；城乡一体化；中间节点；纽带；双重发展；双轮驱动

中图分类号：F291 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2014）04-0073-07

经典新城理论的产生及发展与其时代背景和现实矛盾息息相关。正是在特定的时代背景下，应对当时城市发展中的重大问题才产生了新域理论，并且随着经济社会的发展变迁而不断调整修正，发展出包括田园城市、有机疏散以及区域城市等理论。

以城乡一体化为最终目标统筹城乡发展战略是当代中国的重大发展战略，构成中国新城发展的基本背景。现有新城研究一般以中心城为本位，从疏散中心城功能、优化城市空间格局视角进行研究。本文将新城的发展纳入统筹城乡发展、实现城乡一体化的范畴，探索适合中国国情的新城发展理论分析框架，对现有新城理论研究是一个有益补充。

一、经典新城理论的历史背景决定了其中心城市本位的规划思想

包括田园城市、卫星城理论在内的新城理论的产生有其独特的时代背景。西方发达国家在工业革命之后进入了经济发展和城市化的“黄金时期”，以伦敦、巴黎为代表的各大城市经济和人口急剧增长，人口和产业不断集聚导致城市用地向四周蔓延，构成单极集聚的城市形态，给城市生态环境、城市效率以及城市管理等方面带来很多问题，如城市环境污染、热岛效应、住房短缺、交通拥挤、两极分化矛盾突出等。在空间上，人口大量增加造成城市住宅严重不足，城市郊区用地急速转变为城市建设用地，这种无序开发带来了开发效率低下等问题。为了维持城市经济增长的可持续性和社会的稳定和谐，通过开发城市远郊地区的新城来分散大城市压力的新城规划思想出现，并通过以英国为代表的新城开发实践得以逐渐完善[1]（P12）。

在新城理论中，无论是围绕行星旋转的卫星城还是集中在一个中心城市周围的“幼芽”[2]（P28）——新城，其规划建设的最根本动力和最基本目标都是疏解母城的功能、产业与人口。因此，无论新城的选址、城市功能、交通联络线还是重点产业和生产生活配套设施，都主要立足于中心城的可持续发展。而新城所处的农村地区被统一视作未开发空间，其如何发展基本没有纳入新城规划范畴，相关理论对此也鲜有讨论。

卫星城和新城的开发客观上对周边地区发展起到一定的带动作用，但其承接中心城职能的核心使命使之在主观上极易忽视与周边地区产业的协作，以及承担周边区域城市化主要载体的职能，新城成为中心城的“飞地”，与周边农村发展脱节，从而在更广的地域范围内形成新的“城乡二元结构”。

二、城乡一体化对新城规划发展提出严峻挑战

（一）新城发展理念必须变增长导向为“人本、创新、协调、可持续”

增长导向的传统城市发展模式导致了严重的发展问题。城市经济增长以外延扩张为主，资源消耗量较大，造成城市建设用地规模和人口规模不断扩张，城市空间不断低密度蔓延。城市政府过多干预经济运行，重管理轻服务。以增长为导向的发展理念不仅体现在城市化和城市发展方面，事实上贯穿了改革开放后整个中国经济发展历程，主要依靠增加资源（人、财、物）投入、扩大生产场地、生产规模提高产出，而非技术进步和劳动生产率的提升，以高投入和低效益为主要特征。外延式粗放型的增长模式是以农民工非市民化带来的低成本为前提的，同时也产生了路径依赖和恶性循环，增长方式转型困难，经济发展与资源环境、社会进步之间的不协调长期存在。

新城的规划建设必须转变发展理念，摒弃增长导向的发展模式，树立“以人为本、创新、协调、可持续”的发展理念，并以此作为基本准则统领经济社会发展全过程。

（二）新城不能仅考虑自身发展，必须化解城乡发展问题

城乡一体化对处于城市化中期阶段的中国新城提出了双重任务：一方面需要为城市化的发展提供空间载体，带动周边地区发展；另一方面要解决中心城市发展问题。

如图1所示，传统城市化和城市发展模式导致城市和乡村的发展均出现严重问题^[3]。以城市为核心的发展思路使得生产要素向城市尤其是大城市过度集中，大城市空间不断低密度蔓延。农民城市“化”过程不完整，进入城市的农村人口仅完成了职业

转化，其本人和家属的空间流动与社会流动进程被户籍等城乡二元制度阻断，成了在城市工作却不能平等享受城市福利而不得不徘徊在城市与乡村之间的“两栖人口”。由于难以放弃农村土地和宅基地，农村人口没有真实减少，农业现代化难以推进，依然延续小规模、低效率的传统农业生产模式，农民收入水平低、农村落后局面长期存在。农民带眷迁移困难，农村空巢老人和“留守儿童”问题严重，家庭结构破裂引起农村社会的不稳定。同时，城市流动人口由于长期不能得到城市身份认同和人格尊严，不能平等享受城市福利，成为收入低下、生活封闭的城市边缘阶层，威胁城市社会稳定。另外，只能在城市谋生却不能融入城市的不稳定、缺乏预期状态使得两栖人口将在城市的花费降到最低，而将收入寄回老家，这种低端异地消费模式降低了城镇购买力，制约了城市服务业发展，加之作为产业工人主体的流动人口长期得不到培训，人力资本得不到有效积累，又制约了产业升级，二者共同造成了城市产业发展转型的困难。

（三）新城必须进行制度创新，打破城乡割裂发展模式

发达国家在建设新城时，城乡之间的差距和矛盾并不突出，完全是为了解决大城市的城市病。与发达国家不同，中国的城市化发展一直以城乡分割为根本特征。迥异于世界城市化发展一般道路的中国城市化模式，积累了大量复杂的矛盾和问题，是中国新城建设必须面对的现实。endprint

城乡割裂的传统发展思路导致城乡差距日益扩大。目前中国城乡差距仍呈现扩大趋势，城乡居民收入差距由20世纪80年代中期的1.8∶1，90年代中后期的2.5∶1，21世纪初的3∶1，扩大到2012年的3.2∶1。城市与乡村相互割裂的发展方式导致严重的城乡二元结构、城市内部贫富差距与社会冲突、经济结构升级缓慢、农村日益落后衰败，造成城乡之间、经济与社会之间、人与自然之间的不平衡、不协调和不可持续。中国经济社会可持续发展遭受严重威胁，必须选择城市化转型发展之路，即新型城市化道路。

中国新城的规划建设必须进行制度创新，打破城乡二元分割的发展模式，成为城乡一体化的探索者和先行地区。

三、新城所在城市区域的特点与城乡一体化发展的难点

统筹城乡发展的龙头和起点是城市发展，根本任务是联动解决城市与乡村发展问题，基本途径是城乡之间各类要素的有序流动，最终目标是实现城乡一体化。

新城一般规划建设于以大城市和特大城市为核心的城市区域。中心城市通常高度发达，是国家或区域经济中心，甚至在全球城市网络中具有重要地位，在国内跨区域合作与全球化浪潮的共同作用下，参与区域与全球产业分工，集聚高端产业和高素质人口。中国目前有四个城市明确提出发展新城，并将新城作为城市整体发展战略的重要领域，分别是北京、上海、广州和天津。这四个城市都是人口规模超过一千万（上海市甚至超过2000万）、经济规模过万亿的超大发达城市（如表1所示），是五个

“国家中心城市”之一，以多功能综合性为主，除生产、服务、金融和流通等作用外，大多是行政管理中心、交通运输中心、信息科技中心和人才密集之地，在区域和国家层面具备引领、辐射、集散功能，对国民经济发展起主导作用。同时，在经济全球化背景下作为中国顶级城市，构成中国嵌入全球经济网络的主要联接点，参与全球范围内资本、技术、劳动力等方面的流动。

与此同时，在增长导向重城轻乡的发展模式下，农村发展被长期忽略。这些大城市的周边地区由于受到通勤方式不便、基础设施公共服务供给不足和高素质劳动力缺乏等因素的制约，发展水平也较低，一般处于传统部门的自我发展与循环阶段。尽管与全国其他地区农村相比，大城市周边地区的发展水平并不低，但与高度发达的中心城市比较，产业层级落差过大，难以链接到中心城的发展链条中进行有效率的分工与合作。以北京市为例，中心城以金融保险、法律服务、管理咨询、广告等生产性服务业为主导产业，服务控制全国经济活动，并通过集中跨国公司中国总部参与全球合作，产业高端化发展态势明显，而在北京周边广大农村地区，农业延续传统模式，第二产业以低技术含量、劳动密集型的产业为主，如小建材、服装加工、低端机械等。中心城区集聚全国乃至全世界的高端人才、资本和技术，与全国其他区域甚至世界其他国家的经济联系强度远远大于本城周边地区。

一方面，中心城市作为产业层级和社会资源的双重高地，人口等各种生产要素不断集聚，出现交通拥堵、环境恶化等“膨胀病”；另一方面，周边小城镇和农村集聚能力不足，发展过度分散。最终形成中心城愈发膨胀、周边农村愈发萧条的恶性循环，同一城市区域的传统农村与现代城市之间的发展差距越来越大，城市与农村的联系互动愈发困难。人口与产业过度密集于城市中心区的状况加剧了城市二元结构的刚性，膨胀病与落后病大范围长期并存。

大城市区域的中心城市高度发达、周边农村落后、城乡差距过大的特点根源于城乡二元发展的传统模式，构成现阶段大城市统筹城乡发展的难点。高度发达的特大城市城乡融合水平远远落后于中等发达城市和中小城市，这与其城乡要素流动、资源配置严重分割、二元结构刚性的特点有很大关系。

四、城乡一体化视角下的新城发展分析框架

借鉴已有新城理论，结合中国新型城市化和统筹城乡发展的时代背景，应以城乡一体化为发展目标，以人本、创新和统筹、协调、可持续为发展理念，以新城科学定位、城乡规划统领和构建服务型政府为基本保障，以增强新城综合承载力和区域要素自由有序流动为两大着力点，以公共政策为支撑构建适应中国现阶段城乡发展的新城发展逻辑框架，如图2所示。

（一）基于城乡一体化的新城定位和发展目标

城乡一体化的起点和前提是城市的健康发展，以城带乡，但在中国的特大、超大城市区域，已经高度发达的中心城市不能带动周边地区的共同繁荣，中心城与周边地区之间存在着产业结构、公共资源、人力资本等全方位的巨大的发展鸿沟，导致周边地区难以嵌入中心城发展链条而使城市和乡村的发展同时出现问题——中心城要素过度集聚难以向周边扩散与周边农村落后并存，这也是城乡一体化发展的症结所在。

鉴于超大城市城乡发展的这一特殊矛盾，必须在高度发达的中心城市和较为落后的周边地区之间规划培育若干个中等发达的节点，使之成为城乡间的中间阶梯和联系纽带，向内疏解中心城要素，向外发挥辐射服务周边地区的作用，变城乡严重割裂为开放融通，以此来平衡城乡间的巨大鸿沟，将周边地区接入中心城市的发展链条中（见图3），将城乡放在同一层次上谋划发展，形成城乡统筹一体化发展的格局，同时解决中心城过度拥挤与周边农村发展滞后的问题。

这一中间节点便是新城。因此，加快培育新城，使之成长为百万人口规模、产业结构较为高端、基础设施与公共服务水平较高、环境优美的“次级中心”，起到双向融通中心城市与周边小城镇和农村地区的作用，方能实现超大城市的城乡一体化发展。

因此，在统筹城乡的视野下，新城的发展定位应该是城乡一体化和区域联动发展的中间节点和纽带，在高度发达的城市和相对落后的周边农村地区之间架起桥梁双向融通。

一方面，新城是区域经济发展新的“增长极”和周边农村地区城市化的新载体，起辐射带动区域发展的桥头堡的重要作用，有力地解决农村落后问题。新城是在大城市外围规划建设的规模化新城区，其规划范围内的地区将实现农村城市化，原有的城市面貌和发展环境得以改善。新城同时是广大农村地区新的“增长极”与“中心地”，在辐射带动周边农村发展方面起到重要作用。第一通过产业发展与就业扩张吸纳周围农村的富余劳动力，加快农村人口城市化进程；第二，以产业链统筹新城与周边地区的经济发展；第三，通过一系列制度变革促进城乡生产要素的有序流动；第四，作为地区经济、社会和行政中心，为周边小城镇和农村提供服务，并将基础设施与公共服务向周边地区延伸。另一方面，新城作为区域中新拓展的城市，将为中心城疏解优化提供空间载体，承接中心城人口和功能的转移疏解，并可以与中心城互动发展，合作共赢，有利于中心城的调整优化，解决其过度“膨胀”问题。endprint