制度移植对发展中国家政治发展的负效应

刘海潮

[摘要]制度移植在当今世界是较常见的社会现象，其中最明显特征是发展中国家主动或被动模仿西方民主政治制度。从绩效看，大多数发展中国家在制度移植时出现了政体变动频繁、政治过程失序以及经济发展迟缓等问题。反思相关理论，发现这些国家面临着内外制度难以同步移植、制度精髓很难照搬学习和移植程序无法直接套用等难题。这种状况启发中国在制度移植中充分发挥政府引导作用，慎重对待传统政治因素以及坚决维护国家核心利益。

[关键词]制度移植；发展中国家；民主制度；政治发展

中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2014）04-0057-05

我们并不否认西方民主制度具有相对合理性，在少数非西方国家也取得了显著成效。但这种制度本身及其理论主张是否可以向发展中国家大规模输出，就需要从正反意义上分析发展中国家政治制度的具体运行情况，特别是深思移植民主制度可能产生的一系列变异或“失灵”状况。因此，从制度移植视角出发，探讨其对发展中国家政治发展的负效应，对我国构建社会主义政治文明具有警示和启发意义。

一、制度移植在政治发展中的地位

政治发展是指政治体系能力提高的综合性概念。长期以来学界对政治发展并未形成权威论述，如阿尔蒙德从结构功能角度分析，亨廷顿从政治制度化与政治参与水平的关系来分析，白鲁恂将政治发展总结为十个方面，台湾学者陈鸿瑜将政治发展的研究途径归纳为七个方面等。在此，笔者主要是从目的论概念①分析，将政治发展界定为政治领域的变迁与成长，并向一定目标和状态实现的过程。

在政治发展进程中，不同国家间的制度移植是一个持续不断的事实性进程，但政治学界并不常用这一提法，而是多用制度创新、制度再造或制度变迁来替代。事实上，这并不能掩盖制度移植在发展中国家政治发展中的实际地位与作用。在政治学领域，所谓制度移植通常是指政治制度从一个国家或地区向另一个国家或地区的推广或引入。对于制度移植中所涉及的政治制度而言，主要是指与本国社会性质相适应的国家权力机构和基本制度，包括国家的政体形式、结构形式、组织机制、决策机制、运行机制，以及由宪法和法律规定的政治行为规范和规则，如议会制度、选举制度、政党制度、行政制度、司法制度等。“它取材的角度是着重于能有效地维持法律和秩序的行政制度和结构，及其理性地和中立地执行政治系统的输出功能。”[1]（P52）不难发现，这些制度对一个国家政治发展具有根本性的战略意义，上述层面的制度移植都会不同程度地影响该国长远的政治生态。由此可知，分析这些政治制度不能过于简单化和表面化，而应注意到其特殊性，即制度和意识形态密切相关，表现为外在约束和内在服从的综合统一体，也可称为外在制度和内在制度的结合。外在约束是一种安排的制度，是基于某种外在的强制力量；内心服从是基于习惯力量的权威，反映了人们的信仰和社会舆论的力量。二者对政治制度的存续和发展是同等重要的，外在制度的建立必须要以一定社会或组织成员所熟悉的内在制度为基础和前提；而内在制度由于其自身所具有的不明确性和自发性，总是显示出模糊和保守的一面，因而需要由外在制度对其做出一定意义上的矫正和引导[2]（P38-39）。因此，内外制度的密切关联性增加了发展中国家政治制度移植的复杂性，尤其是西方制度与移入地的历史传统发生冲突时，就容易产生制度的低效与某种变异，从而导致不少发展中国家政治制度移植的失败。

从历史进程看，广大发展中国家政治发展的命运往往与其移植的政治制度密切相关。二战后，苏联的社会主义道路曾经吸引了相当数量的发展中国家。但随着苏联解体，不少国家放弃社会主义立场，从一党制转变为多党制，走向了西方议会制道路。在民主化浪潮的冲击下，西方民主制度在很大程度上成为广大发展中国家唯一的制度移植模式。对于这一制度模式的绩效评估，就需要从发展中国家的政局稳定状况、政治运行过程以及国家经济发展等方面考察，通过比较分析才能不断反思移植西方民主制度的经验教训，从而为这些国家政治发展提供借鉴。

二、发展中国家制度移植的政治后果

在二战后西方民主制度的示范下，当时发展中国家移植西方制度成为一种世界潮流，并在少部分国家获得成功。但对绝大多数发展中国家而言，在西方国家能够长期稳定运行的政治制度并未在这些国家产生理想的制度绩效，而是表现为民主“失灵”，在政体选择、政治运行过程以及经济发展等方面存在一系列问题。

（一）带来政治体制变动频繁

在政治发展进程中，政体选择是发展中国家建立基本政治秩序的首要前提。但由于不同国家的政治环境和历史传统等因素存在较大差异，导致不少发展中国家所移植的政治体制变动频繁，这种情况在不同地区都有所体现。比如韩国在实现民主化之前的40年间，有32年是军人执政，共和国更替了6个，宪法被修改了9次之多[3]（P59）。再如中国台湾地区，先后经历独裁政体和威权政体等专制统治。在20世纪90年代初期的“宪改”进程中，党派利益与政体选择纠缠不清，结果逐步落定为具有政治妥协色彩的“半总统制”。但这一政体至今仍不稳定，还存在不少缺陷。同样，在拉美地区，政体的变化在20世纪就从来没有停止过。比如从1919年到1966年，在乌拉圭先后经历总统和国务委员会之间分工负责的体制、总统制、9人委员会制度以及重新回归总统制的历史过程；再如从1961年到1993年，巴西也先后经历议会制、军人专制和总统制的政体变迁[4]（P20-21）。因此，正是在政体选择不稳的情况下，造成政治领袖走马观花，国家长远发展规划难以形成，最终导致大众对政治发展失去信心。

（二）导致政治运行过程失序

在发展中国家的制度移植中，单纯引进民主制度并不意味着政治发展，只有兼顾社会稳定和经济发展的政治制度才能促进政治发展，反之则造成政治衰败。在移植民主制度的早期阶段，非洲地区引入西方民主制度在激发人们政治参与愿望的同时，也导致了党派斗争、部族仇恨甚至军事政变等问题。如扎伊尔1990年宣布实行多党制后，国内竟先后出现了近300个政党，在4年多的时间内蒙博托更换过9届政府、7位总理，还一度出现过两个议会、两个政府的局面。而卢旺达在1994年甚至爆发了大规模部族大屠杀[5]（P103）。可以说，在这一时期的非洲，盲目的制度移植在一定程度上成了社会无序的代名词。在东亚地区，民主制度运行异化和变形问题严重。如中国台湾地区，在顺利实现民主制度转轨之后，不仅带来统独矛盾造成的社会撕裂，而且出现了大量令人担忧的政府空转、政坛内斗和政治丑闻。在中东地区，移植的民主制度更是充满了不确定性和风险性。如经过美国改造的阿富汗和伊拉克尽管在形式上转变为民主政体，但移植的政治制度在这些国家严重水土不服，不仅政局长期不稳，而且社会秩序动荡不安。

（三）造成经济发展长期迟缓

美国学者阿图尔·科利通过对部分发展中国家的比较分析，认为国家能力在这些国家的经济发展中扮演关键角色，只有那些国家目标高度集中的凝聚性国家能够促进经济快速发展，而照搬西方民主政体的国家“爱好承诺但又很难兑现，致使它们只能创造中等绩效”[6]（P470）。由于实行民主政体的发展中国家既要关注选票，又要迎合大众和提高福利水平，发展经济只是众多目标之一，导致这些国家只能取得一定程度的发展。因此，他认为民主政体只适用于远离工业化政策的阶段，发展中国家若过早地移植西方民主政体，并不一定有利于经济发展。比如印度，不仅经济发展速度长期迟缓，而且拥有世界上最为庞大的贫困人口。在拉美地区，20世纪八九十年代，众多拉美国家实现了对西方民主制度的移植，然而同期拉美地区经济停滞，贫困人口大幅攀升，成为世界上贫富分化、社会问题最严重的地区之一。在中东地区，2010年12月，突尼斯爆发了剧烈的社会政治运动，导致该国政权发生重大变化，并引起埃及、利比亚等国先后发生政体转型，随之带来的是社会混乱和经济发展持续低迷。

三、发展中国家制度移植的理论反思

（一）内外制度难以同步移植

密尔（John Stuart Mill）认为：“我们首先要记住，政治制度（不管这个命题是怎样有时被忽视）是人的劳作；它的根源和全部存在均有赖于人的意志。”[7]（P3）可见，密尔的观点是倾向支持制度移植的，但也有反对观点，如英国思想家柏克

（Edmund Burke）认为政治制度是自然成长的而不是什么智慧的产物。事实上，无论是支持还是反对制度移植，都存在一定偏颇。因为制度移植具有不彻底性，任何国家或地区的政治制度都无法彻底摆脱传统的束缚。一项重大政治制度能否移植成功，往往与具体的政治环境密切相关，只有那些符合特殊历史背景的制度移植才有可能成功。“因为任何制度设计都无法摆脱历史上存在的制度路径的约束，任何制度创新都是在传承历史传统中体现其创新性的。杜绝任何历史传统的零起点制度设计既不可能也不可行。”[8]（P6）如果新制度不适应具体的政治环境或无法被当地公众接受，就容易导致制度绩效低下。如不少发展中国家的多党制度都是从西方国家盲目移植的，不仅难以形成有效的权力监督机制，反而容易造成政党政治混乱、政治腐败与政治丑闻层出不穷，使得多元政治竞争徒具虚名。因此，外在制度框架容易移植，但制度背后的内在价值观念则很难同步移入。所以，发展中国家对制度移植不能操之过急，综合考虑制度的内外属性，才可能使制度在新环境中真正成长起来。

（二）制度精髓很难照搬学习

“在全球化时代，各国与地区制度之间的竞争愈演愈烈，资源、人才、资金、技术等都越来越彰显出制度优劣的效果。因此，制度移植的重要性也被越来越多的发展中国家的政府所意识和重视。”[9]（P84）可见，制度移植不应被简单地理解为一种外在制度的模仿，而是一个通过不同层次行为主体相互学习内在精髓而逐步嵌入新环境的过程。这正如萨拜因对柏克观点的肯定：“任何新创造的制度，不论它们多合乎逻辑，也只有在它们积累了类似程度的习惯和情感以后才可能运作良好。”[10]（P306）因此，在政治制度移植过程中不能只重视制度的外在架构，而必须从本国国情出发，在主动模仿中把握制度精神，才可能真正实现域外制度的本土化。实际上，以西方经验为蓝本的民主制度不仅带有强烈的价值导向，而且与其历史、传统和文化因素高度适应，是在各种因素长期互动下自然成长起来的。而绝大多数发展中国家则缺乏这种民主传统，社会公众也很难在短期内培养起类似的民主习性。因此，如果在传统政治思维占据主导地位的状况下，仅仅学习西方民主制度框架极易带来“橘生淮南”的后果。

（三）移植程序无法直接套用

不可否认，人类社会在本质上具有共通性。许多制度规则是人类共有的，这些规则可能在一些国家先创立起来之后，其他国家就可以通过移植的方式来节约成本。制度移植过程可以归纳为四个程序。一是理论化。一项制度的理论化程度越高，就越可能被移植到其他政治环境中。理论化既是对制度合理性的证明，也能够对制度移植过程进行必要的指导。二是法律化。移植的制度都是外在制度，需要通过法律文件获得效力。把一项制度用法律规定下来是移植的象征性仪式，内在精神尚未嵌入到社会环境中。三是实践化。移植制度必须在实践中才能显现其绩效的优劣。实践过程往往是对新制度进行调适的过程，是制度从外在规范到内在服从的过程。四是理念化。当新制度成为社会成员的共同信念时，就意味着具有了真正的制度权威，也标志着制度移植的基本成功^[11]。这是从一般意义上对西方国家政治制度经验的抽象概括，也是对数百年历史事实的理论总结。但二战后的许多发展中国家，既面临促进国内经济社会快速发展的历史任务，又要面对社会大众在选举民主下迸发出来的政治参与热情，在多重任务面前根本没有时间和精力去重复西方国家的政治制度史经验。因此，对于发展中国家的政治发展而言，上述制度移植的程序经验总结就显得过于空泛，缺乏操作性而难以直接进行套用。

四、启 示

作为世界上最大的发展中国家，中国在构建社会主义政治文明的进程中同样面临着移植西方制度的冲击与挑战。“较之百年来总是在历史的尖锐点上移植制度而言，当下缓和的环境中移植治理制度可以多做一些从容的理论思考，尤其是制度移植方法论的思考。”^[12]大多数发展中国家的具体政治实践与制度移植理念存在较大落差，这对我们思考中国的制度移植具有启发意义。

（一）充分发挥制度移植中的政府引导作用

由于中国是一个地域和人口都非常庞大的“超大型”国家，不仅东西部之间、城乡之间差别巨大，甚至同一地区内部都存在巨大差异。结果，同一项制度在不同地区的具体实践经验、落实方式以及接受程度上都有很大不同，很难产生协同效果。这种特殊国情造成进行制度移植时，除了发挥中央政府的引导作用外，更应考虑因地制宜的重要性，尤其是要总结先进典型经验，如温州温岭地区的民主恳谈模式，河南邓州“4+2”工作法等，都是较为符合中国实际的基层民主治理经验，具有很强的推广价值；同时，在某项制度运行稳定的情况下，若有必要可以通过中央政府的立法机构将制度上升为法律，从而使移植的某项制度更具权威性，也更容易被社会大众理解和接受。比如自党的十八大以来，为了深入推进反腐败建设，在加强对权力主体监督方面，我国就将具有西方特色的官员财产公开制度纳入国家的制度化建设轨道，要求逐步将官员升迁和财产公开直接挂钩，而社会大众高度认可该制度的合法效力。

（二）慎重对待制度移植中的传统政治因素

在制度移植过程中，应注重中国传统政治文化与域外制度之间的相容性，如果把移植来的制度强行嫁接在传统制度之上，往往会导致失败。近代以来，随着西学东渐，西方政治制度对当时中国具有很大吸引力，早期的郑观应、薛福成等人试图介绍和引进西方的君主立宪制度，但始终无法摆脱传统政治文化的影响，即表现为理性上主张接受西方的政治制度，但在感情上和思维上无法与中国传统割裂。1949年之后，尽管我们创立了完全不同于传统的人民民主专政制度，建立了人民代表大会制度这一根本的政治制度，但这种移植于苏联的新型政治制度也无法彻底消除传统制度因素的影响，比如人治等传统政治思维在当代中国政治生活中仍然存在。因此，我们不仅要植入符合中国传统思维的域外制度，也要逐步使社会公众理解和接受这种制度，只有这样才能使移植的制度与社会传统观念相辅相成，进而实现制度移植的最佳效果。

（三）坚决维护制度移植中的国家核心利益

在分析西方国家民主制度时，不能忽视这种制度背后的意识形态色彩，如鼓励党派竞争、允许公民自由组党结社等，这为政治分裂势力提供了政治空间，就可能对国家统一造成潜在危害，此类情况在我国台湾地区移植西方民主制度的进程中表现得十分明显。比如在20世纪90年代的“总统”选制改革进程中，就始终伴随着“统独”矛盾和台湾的未来定位问题，尤其在关于“正副总统”是采取“委任直选”还是“全民直选”的议题上产生了激烈争论。在1994年的第三次“修宪”过程中，将“正副总统”选举方式确定为全民直选产生。这一制度变革对祖国统一问题的影响是深远的。经过多次“总统”直接选举的操练，削弱了台湾民众对两岸同属中国的认同感，同时也为某些“台独”分子提供了政治参与的合法平台，这在很大程度上增加了祖国统一的难度。因此，在中国探讨移植西方民主制度时应关注国家统一问题，“国家统一是民主化的重要前提”[13]（P267），尤其应警惕离开国家统一来谈论西方民主制度。

综上所述，政治制度移植是一个极其复杂的政治议题，并非简单的制度照搬，而是牵涉经济、文化、社会、历史传统等各方面因素，体现了不同政治理念的选择与取舍过程。在制度移植过程中，不仅需要考虑新制度的绩效，也要评估可能带来的潜在政治后果。否则，盲目引进西方民主制度所带来的一系列负面影响，对发展中国家而言是难以承受的。因此，在分析西方民主制度时，需要一种开阔的视野和谨慎的眼光来认真取舍，唯此才能有利于中国的社会主义政治文明建设。

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