中国建立存款保险制度的国际经验

蒋旭峰

在中国建立存款保险制度是业界期待多年的一项制度建设，党的十八届三中全会提出建立存款保险制度。在近日国务院批转发展和改革委员会《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中，建立存款保险制度又位列其中。目前全球已有超过半数的国家建立了显性的存款保险制度，而中国尚未建立该制度。作为建立存款保险制度的“后来者”，中国若能有效借用国际镜鉴，可以做到少走弯路并降低改革成本。

鉴于银行机构的系统重要性及其内在的脆弱性，建立显性的存款保险制度已成为多数国家的共识，其构建有助于保障储户利益和防范金融危机。美国智库彼得森国际经济研究所的数据显示，全球已有超过110个经济体建立了显性的存款保险制度。中国长期以来没有建立显性的存款保险制度，但市场默认政府对巨量的存款提供隐性担保。伴随民营银行的获批、利率市场化的推进和其他金融改革的提速，在中国设立显性的存款保险制度有助于为金融改革提供支持。

美国是建立存款保险制度的领跑者，“大萧条”之后，美国联邦储蓄保险公司（FDIC）于1933年诞生，从此以后，美国再未发生过银行挤兑潮。回顾各国设立存款保险制度的历程，赔付限额设定、保险费率厘定、存款保险基金的功能界定、保险基金的构建和管理都是关键要素。

赔付限额的设定

在存款进入保险箱之后，普通储户往往会疏于对银行业务活动的监督，银行则可能从事更多高风险的经营活动，加剧道德风险。当前金融创新的步伐经常超过金融监管前进的步调，对道德风险的防范更显重要。上世纪80年代美国发生的“储贷机构危机”表明，即便有存款保险制度，金融机构投资不慎依旧会导致严重的道德风险和金融动荡，清理危机的成本最终将由纳税人买单。

因此，设立存款保险制度需要平衡好保护储户利益和维持市场纪律之间的关系，这就需要在制度设计过程中趋利避害，其中的一个重要环节就是合理设定赔付限额。赔付限额过低，会使得该制度不能覆盖多数储户，那么难以起到保护储户利益的“定海神针”作用；赔付限额过高，则容易诱发道德风险。赔付限额设定目前在国际上并无明确的通行标准，需要金融监管者根据国情来妥善制定。鉴于经济发展水平和储蓄余额体量不同，目前各国给储户的赔付限额差别巨大。国际存款保险人协会（International Association of Deposit Insurers）的数据显示，截至2011年年底，赔付限额低的国家如津巴布韦仅有150美元，赔付限额高的国家如挪威达到32.8万美元。但是，各国经验表明，赔付限额需动态调整，以适应金融业发展的新态势。美国联邦储蓄保险公司成立之初，对每个储户的赔付限额仅有5000美元，此后赔付限额不断调高，在金融危机发生后的2008年10月，从10万美元大幅调高至25万美元。根据金融稳定委员会的数据测算，在中国，如果在2010年推出存款保险制度并把50万元设为赔付限额，可以涵盖中国99.7%的存款账户，该比例与美国、日本和墨西哥等国相近，但是由于财富悬殊较大等原因，这一赔付限额只能涵盖中国储蓄余额的46.1%，远低于美国、日本和墨西哥的79%、71%和58%，这就意味着，高额储户较多的部分银行可能会面临储蓄搬家的现象。

保险费率的厘定

设立存款保险制度的另一项重要内容是保险费率的厘定。当前全球主要存在荷兰、巴西等国的单一费率模式和美国、比利时等国基于风险调整的差别费率这两种保险费率模式。单一费率不区分银行的经营状况和资产状况，统一以相同的费率征收存款保险费。差别费率模式则与投保银行的经营风险水平和资产质量相挂钩，也即高风险高费率，低风险低费率。单一费率模式的操作难度显然更小，但容易造成低风险银行对高风险银行的补贴，导致激励扭曲；实施差别费率模式，有助于强化银行的风险约束意识，但在现实中的操作难度更大。

在中国要实施差别费率模式，需要建立起对银行业风险的完善评估机制，实行差别费率模式亦不妨循序渐进，俄罗斯、巴西等许多建立存款保险制度尚不足20年的国家仍然采用单一费率模式。美国联邦储蓄保险公司作为建立存款保险制度的先行者，其差别费率模式也并非一蹴而就，它是在1991年之后才将单一费率模式改为差别费率模式，上世纪80年代爆发的“储贷机构危机”成为这一改变的推手。

存款保险基金的功能界定

除了赔付限额设定、保险费率厘定等技术性较强的环节之外，存款保险基金的功能界定也会影响该制度的效力。在制度设计上，司职中国未来存款保险制度管理的保险基金需要定位好是仅有“付款箱”功能，还是拥有处置金融风险等职能。

目前，很多设立存款保险制度的国家都是设立一个国家批准的独立机构，来负责保险基金的运作，危地马拉、肯尼亚、摩洛哥等国的存款保险基金则由央行负责管理，但各国保险基金的权限不同。在职责定位上，芬兰、匈牙利、荷兰等国的存款保险基金仅具有“付款箱”功能，而以美国联邦储蓄保险公司为代表的一些存款保险基金则具有早期风险处置、消费者保护和救助重组等职能。阿根廷、巴西等国的存款保险基金功能界于两类之间，具备有限的降低金融风险等职权。

保险基金的构建和管理

在美国，金融业采取多头监管和合作的模式，美国财政部下属的美国货币监理局负责监管拥有全国银行牌照的大型銀行，2011年废除的美国储蓄机构监管局负责监管主要从事信贷业务的储蓄机构；美联储和美国联邦储蓄保险公司负责监管由州颁发牌照的银行，如果这类银行是美联储的成员银行，则受美联储监管，否则将受美国联邦储蓄保险公司监管。美国联邦储蓄保险公司目前为全美近7000家商业银行的存款提供保险，几乎涵盖美国的所有银行，承保的存款超过4万亿美元，保险基金规模达489亿美元。美国联邦储蓄保险公司承担美国货币监理局和美联储的监管“后台支持”功能，只要是美国联邦储蓄保险公司的承保银行，如果美国联邦储蓄保险公司认为其风险显著增加，即可对其进行检查并采取相应监管行动，并拥有对问题银行资产处置的唯一监管权。

保险基金这一保险箱的大小会影响到公众和业界对存款保险制度的信心，美国联邦储蓄保险公司就曾在1991年接受美国财政部300亿美元的注资，以补充其枯竭的保险基金。美国联邦储蓄保险公司的经验还表明，保险基金的管理者需要顶住来自银行界的压力，未雨绸缪地夯实“保险箱”。在“储贷机构危机”结束后，美国银行业成功游说国会，如果美国联邦储蓄保险公司的保险基金规模超过承保总资产的1.25%，就不允许再行收取保费。这一做法直到希拉·贝尔2006年出任美国联邦储蓄保险公司董事会主席之后才得以改变，贝尔说服国会将这一上限从1.25%提高至1.5%。试想如果按照当前中国约108万亿元的人民币存款余额计算，如果给保险基金设置1.25%的上限，不足1.4万亿元的保险基金能否起到有效防范和处置风险的功能有待商榷。这种设置保险基金上限的做法也会造成后成立的银行“搭便车”和监管者忽视银行风险甄别的后果。

各国现存的金融监管框架不尽相同，建立存款保险制度需要重视它与现存金融监管机制的契合，毕竟存款保险制度只是一国金融安全网的组成部分，也是“最终贷款人”角色的一个补充，并非消除金融风险的仙丹。金融稳定委员会指出，金融危机发生后的一个趋势是，更多国家的存款保险基金拥有降低金融风险的职责。在中国设立存款保险制度，如果存款保险基金具有风险处置的职能，就需要解决它与监管权重叠交叉的央行和银监会等监管部门的职能定位。强有力的金融监管、完善的法律制度、透明的会计和信息披露机制以及良好的公众教育也都对提高存款保险制度的效力大有帮助。此外，美国、加拿大、德国等国都设立了多个存款保险基金类的组织，从而接受不同类型的银行机构的投保。以美国为例，除了美国联邦储蓄保险公司之外，还有专门司职给社区信用社承保的全美信用社管理局（National Credit Union Administration）。在这种多重的存款保险制度下，就需要加强各家保险基金之间的协调，从而减少竞争性扭曲和监管套利。

作为最早建立存款保险制度的国家，美国联邦储蓄保险公司保证机构顺畅运行而设立的管理模式也值得借鉴，负责美国联邦储蓄保险公司日常运营的最高权力机构是董事会，董事会的席位在1989年之后由三人增至五人，以便更好地吸纳多方面的意見，目前美国货币监理局局长和消费者金融保护局局长等其他监管机构负责人是五人董事会的成员，从而形成跨部门的监管协调机制。此外，根据法律，在包括美国联邦储蓄保险公司董事会主席的五人董事会中，不得超过三人来自同一个政党，从而更好地兼顾决策的效率和公平。