菏泽市城乡建设用地增减挂钩情况的调查与思考

摘要：菏泽市位于山东省西南部，在全省属于经济欠发达地区，农村村庄建设用地较为粗放。对此，菏泽市充分挖掘农村建设用地潜力，不断加大城乡建设用地增减挂钩力度，走出了一条“数质并重”的项目路子。（1）助推新型农村社区建设情况；（2）助推重点镇建设情况；（3）助推矿产开发建设情况；（4）助推黄河滩区群众搬迁情况。

关键词：增减挂钩；新型城镇化；新型农村社区

中图分类号：F293文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）18-0215-02

菏泽市位于山东省西南部，在全省属于经济欠发达地区，农村村庄建设用地较为粗放。据调查，全市共有162个乡镇和街道办事处，5 755个行政村，16 759个自然村，大部分村庄布局零星散乱，且人均占地不均，村庄建设占地总面积201.4万亩，农村人均占用建设用地211m2，大大高于《山东省村庄建设规划编制技术导则》所规定的“平原地区城郊居民点人均建设用地面积不得大于90平方米，其他居民人均不得大于100平方米”用地的标准。对此，菏泽市充分挖掘农村建设用地潜力，不断加大城乡建设用地增减挂钩力度，走出了一条“数质并重”的项目路子。

一、基本情况

2006年以来，菏泽市先后批复增减挂钩项目区94个，涉及周转指标规模5.59万亩。目前，已复垦耕地2.96万亩，使用结余指标2.2万亩，新建村庄（社区）123个，安置住房3.6万户，新建各类项目117个。

（一）助推新型农村社区建设情况

为加快新型农村社区建设，大力推进城乡一体化进程，市委、市政府出台了《关于以新型农村社区建设为抓手，进一步推进生态文明乡村建设的意见》，将全市所有行政村规划整合为1 500个左右的新型农村社区，集聚人口原则上控制在5 000人左右，一般不少于3 000人，距市、县（区）和乡镇驻地较远的农村社区以建设二层楼房为主。合理确定新型社区建设规模和时序，根据群众真实意愿，及时将新型社区建设逐级纳入增减挂钩项目区。坚持一切工作从群众利益出发。拆迁前，乡镇、村领导做了大量的宣传工作，获得了老百姓的理解和支持。在评估丈量和建设阶段，每一百人选出一个群众代表，由群众代表对群众原有房屋现场丈量、现场公布。搞好复垦土地规模化高效利用，提高社区公共服务能力和水平。近期郭树清省长到菏泽调研时，专门到“十三村社区”考察并给予了较高评价。

（二）助推重点镇建设情况

按照省委、省政府部署，菏泽市委、市政府已确定30个经济社会发展镇作为加快推进新型城镇化的重点镇，出台了一系列扶持政策，其中规定重点镇辖区内增减挂钩结余指标全部留给本镇使用，指标收益全部用于本镇建设，到2016年底，每个重点镇建成区人口要达4万人以上，面积要达到4平方公里以上。实现上述目标，各重点镇均不同程度存在诸如新型农村社区建设类似的困难和问题。利用本镇增减挂钩结余指标，引进各类工业企业23家，不仅创造了7 000个就业岗位，而且带动了各类三产服务业发展，实现了进镇居民的安居乐业。

（三）助推矿产开发建设情况

菏泽市煤、铁、盐、地热等矿产资源丰富，依据矿产开采规划，陆续将有411个自然村45.7万人、16.3万亩村庄用地需整村庄搬迁。同时，随着各类矿产资源开发，全市陆续将有98.8万亩良田变为塌陷地，塌陷深度平均2.6米。村庄搬迁和矿区塌陷区综合治理均成为重大课题。借助城乡建设用地增减挂钩政策平台，全市已有23个压煤村庄顺利实施了搬迁，安置社区以建设多层楼房为主，节地率在65%以上，较以往加快了搬迁进度，支持了矿业企业发展，并利用腾出的用地指标安排了29个工业项目和城镇化项目。

（四）助推黄河滩区群众搬迁情况

菏泽市沿黄河四县区目前仍有169个村庄，15.63万人，居住在黄河大堤以内黄河滩区，居民点用地面积5.03万亩，人均0.32亩，村内用地粗放，交通不便，户户高筑房台，生产、生活条件较差，特别是群众生命、财产安全无法得到根本保障。东明县长兴集乡借助挂钩试点政策，将11个自然村1万余人整村搬迁到南北两个大村台，节约率在60%以上，彻底解决了村民出行不便，黄河汛期生命财产安全威胁，以及宅基地占有不均和矛盾纠纷问题，并配套建设了规范化学校、超市、医务室、社区文体广场，实现了通路、通自来水、通沼气、通有线电视、通网络等“五通”，利用旧村暨复垦腾出的2 200余亩耕地和黄河滩区天然生态环境，规划建设生态果园、生态菜园和生态养殖项目，以此带动滩区黄河旅游项目开发。

二、存在的问题

菏泽市农村居民点用地挖潜空间较大，近年来已初步取得成效，但与形势任务相比，一些问题制约因素仍需破解。

（一）规划不衔接

一是菏泽市土地利用总体规划是2010年批准施行的，其中城乡建设用地增减挂钩专项规划由于编制时间仓促等原因，未全面征求项目区大多数群众意见，加之其间村两委班子调整等，造成一些规划挂钩项目区很难实施。二是菏泽市原有农村社区布局规划制定过程比较粗放，与当地城乡规划、土地利用规划、人口发展规划、综合交通规划等没有完全做到有效衔接。

（二）操作不规范

一是补偿标准偏低，超过了一部分群众的经济能力。二是少数项目区单纯追求进度，急躁冒进，存有片面追求建设用地指标的倾向；三是个别县区重拆旧复垦，轻基础设施、公共服务设施配套；四是暂未纳入挂钩试点村庄不安规划建设，或未编制规划就进行建设，给今年村庄整治挖潜工作带来较大阻力。

（三）融资不到位

一是挂钩周转指标使用未能发挥市场主体作用，未采用招标、挂牌、拍卖方式在本县、区或跨市有偿调剂，过多用于工业项目，投资密度和指标收益率较低。二是挂钩项目区规模偏低，档次不高，其他涉及项目资金整合力度不大。三是融资渠道偏窄，未充分发挥用地企业等社会各方面投资挂钩项目区积极性。

（四）产业部配套

新型城镇化必须立足于农民生活方式和生产方式的根本改善，目前菏泽市部分新型农村社区建设与现代农业产业园区建设不同步，特色产业不突出，多数未能走出一条农业区域化布局、标准化生产、市场化经营的新路子，加之挂钩节余指标过多用于城镇，项目区落地农业现代化龙头企业不多，辐射带动作用不强，农民增收不明显，在一定程度上影响和制约了农民进入城镇和新型农村社区的积极性。

三、对策与建议

（一）土地利用总体规划中期评估要充分考虑增减挂钩项目区实施中的诸多困难和制约因素

一是按照“尊重历史、面对现实”的原则，从项目区群众真实意愿出发，客观地进行土地规划可行性评估，尽力为项目区实施创造宽松环境。二是顺利以新型农村社区建设为基础，以中心镇区建设和中小城市建设为重点的新型城镇化加快推进的迫切需要，适时进行土地利用总体规划调整并适当扩大增减挂钩项目申报规模。

（二）严格规范挂钩项目区实施

一是建立风险定期评估机制。县区局和乡镇村干部在增减挂钩项目申报前、拆迁动工前、新村安置建成后进行3次风险评估，对实施的能力、条件以及可能产生的隐患作出正确的评估，为县区领导决策提供科学的依据。二是加大政策宣传力度。通过进村入户宣传讲解，让农民了解项目实施的政策、规程、步骤以及所得的实惠。三是严格履行申报程序。旧房拆迁、新居选址、户型设计、基础设施配套、公共服务设施配套、安置补偿等方面必须严格按规定程序听证、论证、公示，征得95%以上村民同意。四是严格土地权属管理。项目申报时，坚持“确权在先”原则，凡没有完成集体土地所有权登记发证或存在土地权属争议又调处不成的，不得审查通过该项目。五是严格项目验收管理。市级验收时，随机抽查部分安置农户，从拆旧建新补偿、基础公益设施配套、安置区村民的长远发展等方面征求群众意见。将房屋质量验收报告。财务决算审计结果、复垦新增的耕地承包协议等事项列入验收的内容。凡材料不完整、复垦耕地和安置区建设不到规划设计要求的，不予通过验收。六是加强复垦耕地管理。复垦耕地必须纳入土地整理项目管理，田间道路和灌排沟渠等设施齐全，达到优质耕地标准。验收合格后，市局与县区局签订复垦耕地保护目标责任书，落实保护责任，加强后期管护，防止违法占地行为发生。对复垦出来的耕地，要充分尊重农民意愿，由农民自主确定经营形式。

（三）加大挂钩项目融资力度

一是积极倡导对节余指标实行公开拍卖，并逐步建立和完善相关制度，以维护和确保农民利益。节余土地指标可以在本县、本市进行公开拍卖，首先满足本县、本市的用地需要；指标扔有剩余的，也可以在市外通过土地交易平台进行公开拍卖。二是搞好涉及项目资金整合。各级涉及农资金整合领导小组要统筹协调，做好项目资金整合工作，将水利、交通、电力、农业、环保、卫生、文化、教育等各部门涉农项目和资金集中整合、捆绑使用，集中投向新农村建设，最大限度发挥资金效应。三是积极争取金融机构支持，积极协调信用社等金融机构，尽量降低贷款门槛，简化贷款程序，增加信贷额度，实行利率优惠。切实为新农村建设搞好金融服务。四是加大招商引资力度，综合运用土地整理、贷款贴息、以奖代补、先建后补等优惠政策，吸引各类社会资本积极参与，形成政府、企业、社会相结合的多元化投入格局，助力助推增减挂钩项目建设。

（四）加快突进新型农村社区和现代农业园区共建步伐

一是加快产业园区建设，按照居住社区化、产业园区化的“两区两化”工作思路，严格执行挂钩周转指标15%用于农村项目区建设的规定，加快发展产业园区，壮大农村集体经济。二是大力发展特色产业。要以当地特色产业为突破口，采取政策推动、示范带动、龙头牵动等措施，大力发展“一乡一业”，“一村一品”，培育一批特色示范村、示范镇，促进农民增收致富。三是积极搭建服务、融资平台，鼓励城市工商资本下乡，不断推动城镇生产要素和产业链条向农村延伸，基础设施和公共服务设施向农村覆盖，逐步实现农民就业城镇化、农村基础设施城市化、生活服务社区化，城乡经济社会融合发展。

[责任编辑 王玉妹]

收稿日期：2014-03-18

作者简介：李峰（1977-），女，山东菏泽人，工程师，从事土地管理工作研究。

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