为五年立法工作谋篇布局——市十四届人大常委会编制五年立法规划纪略

文/沈启帆

为五年立法工作谋篇布局
——市十四届人大常委会编制五年立法规划纪略

文/沈启帆

2013年，是市十四届人大常委会的开局之年。编制五年立法规划，是为新一届常委会立法工作谋篇布局的基础性工作，也是2013年常委会的重点工作之一。从2013年年初常委会有关工作机构开始着手编制规划的前期调研，到12月4日市委同意并转发《中共上海市人大常委会党组关于<上海市人大常委会五年立法规划（2013-2017年）>的请示》，经过精雕细琢、反复锤炼，常委会五年立法规划在经历了11个月的编制过程后，最终出炉。回顾这11个月的编制工作，可谓过程严谨、特色鲜明。

从构思到部署，前期调研奠定坚实基础

五年立法规划的科学水平关系到能在多大程度上满足本市今后一段时期各方面建设发展的法制需求，以及能在多大程度上保障国家法律法规在本市的有效实施。因此，摸清家底、明确方向，就成为编制工作之初最紧迫、最重要的工作。常委会一方面分析现状，通过分析本市现行有效地方性法规在各领域的分布情况、以往五年立法规划的完成情况，以及历年来的代表议案情况，提出研究报告，建议本市今后立法应在推动和引领经济发展方式转变和经济结构战略性调整、维护公众基本权益、促进文化发展、加强生态和资源保护、完善城乡发展一体化等方面加快立法步伐；一方面预测需求，根据国家法律和行政法规的分布情况以及中国特色社会主义法律体系形成后立法工作面临的新形势，科学预判国家立法未来走向，提出今后五年立法要重点为推动经济转型发展、发展社会主义民主政治、改善民生加强社会建设、建设国际文化大都市、大力推进生态文明建设和全面提升城市管理水平提供法制保障的建议。详实的基础资料和建议，为研判立法需求、找准切入点奠定了基础，保障了此后编制工作有的放矢。常委会据此确定了编制工作方案，明确编制工作的指导思想、工作要求，设定立项标准和遴选重点，提出细化的工作要求，并在4月初召开2013年立法工作会议暨五年立法规划编制工作动员部署会议，就五年立法规划编制工作向全市各有关方面进行动员部署。

从征集到甄选，各方参与方能集思广益

立法规划编制工作进入广泛征集建议项目阶段后，常委会紧紧抓住这一阶段力求全面的工作特点，多方面征集建议项目。在继续用好政府部门处于行政管理一线、熟悉相关领域情况的优势的基础上，注重在更广范围内集思广益。发挥人大代表主体作用。人大代表是民情民意的“晴雨表”，在人代会期间常委会即向代表征集建议项目，此后就征集到的项目请全体市人大代表遴选，共有544人次市人大代表参与了项目征集和遴选，选出30件建议项目。通过区县联动，常委会还向基层人大代表征集到33件建议项目。组织社会公众有序参与。规划编制工作之初，常委会就提出要重视并发挥规划编制的民主功能和预判功能，增强规划编制的公开性和民主性。编制过程中，常委会两次向社会公开征求意见，共326人次社会公众提出了385件立法建议。引入“第三方”客观筛选。为打破人大和政府的内循环，更多地发挥社会智力资源作用，常委会首次委托上海社科院、市法治研究会等科研单位，组织各领域专家对建议项目进行初步筛选，从“第三方”的角度，站在公众和专家的立场，筛选出高质量的建议项目。

从2013年年初常委会有关工作机构开始着手编制规划的前期调研，到12月4日市委同意并转发《中共上海市人大常委会党组关于<上海市人大常委会五年立法规划（2013-2017年）>的请示》，经过精雕细琢、反复锤炼，常委会五年立法规划在经历了11个月的编制过程后，最终出炉。

从框架到草案，统筹协调力求综合平衡

对建议项目的论证筛选，是一个根据立项标准、遴选原则和遴选重点进行综合平衡的过程。期间常委会加强组织协调力度，力求规划项目真正站在全市工作大局的角度、反映未来五年各领域发展的需求。政府先行统筹研究。经常委会与市政府协商，政府层面积极发挥协调作用，对政府部门的建议项目先行统筹考虑、提出市政府的总体建议后，再提请常委会研究。将“少而精”进行到底。为坚持问题导向、急需先立，在规划框架形成后，常委会再次组织各方对各领域建议项目进一步调整精简，最终确定的正式项目数量比上一届减少15%。听取意见“不厌其烦”。规划框架调整后，常委会除征求全体常委会组成人员意见外，还在市政协召开座谈会听取各界别政协委员的意见、向全体市人大代表和社会公众征求意见，这一过程中又收到360余份意见建议。

从参与到宣教，双向互动彰显工作实效

法治的力量在于人们出自内心的遵从，如果人们没有法治精神，社会没有法治风尚，法治就无从谈起。常委会把规划编制作为加强法制宣传教育、提升公众法治素养的重要契机，积极利用各类平台，实现规划编制过程与法制宣传过程紧密结合。传统媒体继续“给力”。常委会定期召开新闻发布会，在中央和本市媒体先后刊发150余篇新闻报道；参加“新闻夜线”电视直播访谈，生动介绍规划编制工作的进展情况。新媒体成为法制宣传新生力量。常委会利用人大公众网、人大代表网，铺设公众和代表参与的桥梁，公开规划编制工作过程；通过法治研究会，实现与“新浪微博”、“法宣零距离”官方微博的合作，开展法规项目征询活动，8万多网友参与并发表评论；同时选取物业管理、养老保障、见义勇为等十个民生话题组织网友讨论。参与的过程也是宣教的过程，实现了规划编制过程民主化和营造全社会学法守法用法良好氛围的双重效果。

从布局到项目，引领保障本市创新转型

根据“五位一体”建设情况专题调研结论，坚持立改废并举的原则，并考虑到为今后立法预留空间的需要，常委会准确把握改革创新重点领域和关键环节的法制需求，合理安排新制定和修改的立法项目，科学控制规划项目数量。六大板块全覆盖。立法规划包含了创新转型、社会民生、文化发展、生态环境、城市建设和民主政治六大板块内容，涵盖了本市建设发展各领域。项目安排有重点。在上述六大板块中，重点安排了推进国际航运中心建设、社会信用体系建设、碳排放交易管理、民间融资管理、生活垃圾分类减量、养老机构服务和管理、基本住房保障、财政监督条例等45件正式项目，拟在本届常委会任期内提请审议。后备资源有保障。在以往的正式项目和预备项目之外，本届常委会的立法规划增设了调研项目，将一些确有立法必要性，但目前立法条件尚不成熟、需要有关方面继续研究论证的立法项目纳入其中，作为今后立法项目的资源储备，增强立法工作前瞻性。制定修改两手抓。在45件正式项目、32件预备项目和21件调研项目中，制定和修改的项目各自占据“半壁江山”，制定类的有47件，占48%，修改类的有51件，占52%，双管齐下推动中国特色社会主义法律体系的不断发展完善。