公共体育场馆民营化模式政府规制研究

陈飞飞，陆亨伯，刘遵嘉

（宁波大学体育学院，浙江宁波315211）

公共体育场馆民营化模式政府规制研究

陈飞飞，陆亨伯，刘遵嘉

（宁波大学体育学院，浙江宁波315211）

公共体育场馆按照民营化经营模式，所有权与经营权相剥离，是我国公共体育场馆经营管理领域内一种先进的尝试性改革。但公共体育场馆民营化改革经过多年发展，由于缺乏相应的政策法规以及政府监管机制，遭遇了市场监管无力、市场竞争无序、国有资产流失等系列问题，阻碍了公共体育场馆民营化的发展。公共体育场馆民营化模式下缺乏相应的政府规制会产生何种问题，政府规制又包含哪些内容，政府规制的框架性措施又有哪些，成为笔者所探讨的问题。

公共体育场馆；民营化模式；政府规制

20世纪90年代我国启动了公共事业市场化改革，使得民营资本特别是外资流向公共行业。完全单纯地依靠市场机制进行资源配置会使社会蒙受巨大效率损失，依靠市场机制进行资源配置可以有效缓解政府经济压力，有利于社会福利的增进。因此，政府采取的系列规制与措施，是保障公民享有公共服务的权益。关于“政府规制”，美国学者丹尼尔·史普博认为：“政府规制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。［1］”中国学者也对政府规制进行了概念分析。王俊豪认为，“政府管制是具有法律地位的、相对独立的政府管制者，按照一定的法规对被管制者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为”［2］。

市场经济的深入使得市政公共事业由垄断转向竞争、由单一转向多元；其投资主体也由单一的政府向民营资本转移。国家发展改革委员会在2004年出台的《国务院关于投资体制改革的决定》中提出：“将建立和完善政府投资项目监管体系作为加强和改进投资的监督管理的重要内容。［3］”如何建立一种与市场经济相适应的政府投资项目监管体系，借以提升政府投资项目的管理水平和投资效益，当下已经成为专家、学者乃至政府领导皆高度关注的一个重大问题。

1 公共体育场馆民营化模式的政府规制内容分析

公共体育场馆民营化需要政府减少在公共服务领域的直接介入，运用不同手段将政府业务转移至民营主体。从狭义上来说是政府的一种政策，具体指政府通过合同承包、特许经营等形式，鼓励民营企业提供产品和服务，将责任委托给民营公司和个人，使其在竞争市场中运营［4］。本文作者从民营化角度 出发归纳出规制的类型、内容和特征（表1）。

表1 公共体育场馆民营化模式的政府规制内容

公共体育场馆中市场竞争的引入，使政府在公共体育场馆民营化模式中建规立制的主要内容发生了重大变化，先前以限制进入为主的经济性规制应向目前的以开放和规范为主的社会性规制转变，公共体育场馆服务产品的环境、质量乃至价格等皆要得到进一步的强调。政府规制监管体系是否合理以及政府规制是否执行有力，关乎到一个项目能否得以启动、实施和完成，以及未来运营是否顺畅。因此，政府的规制对民营化公共体育场馆的经营管理起到了极大的促进作用。

2 公共体育场馆民营化模式现状以及出现的问题

我国公共体育场馆目前正是民营化和半民营化改革时期，通过推行经营承包责任制调动经营者的积极性，使经营效益明显提高。进入新世纪以来，改革不断深入，使公共体育场馆的管理体制也发生巨变，原先的计划管理已经逐步被预算管理、承包经营责任制和租赁制所替代，先前的行政型管理也逐步向经营型管理过渡。但计划经济的影响依然存在，各个场馆客观条件也不尽相同，这就导致了目前各个公共体育场馆的经营管理体制也具有差异性。在当下多种体制并存中，依然有部分公共体育场馆采用计划经济沿袭下来的管理体制和运行模式。

2.1 政府规制理念影响公共体育场馆民营化

国家建设部于2002年颁发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，这一重大举措标志着我国公共事业市场化进入了一个新阶段，市政公共事业出现了竞争化、多元化、民营化、产业化的趋势，垄断性的市场经济开始转向竞争性的市场经济；吸收民营资本、国外资本的多元投资主体逐渐替代单一的政府财政投资；民营化的经营模式替代国有企业垄断经营模式；产业发展也在公益性基础上向经营性拓展。但是，由于起步晚，我国公共体育场馆民营化的经营历史不长，其经营也是由试点开始而逐渐发展，它依然是市场经济中的新产物，其早期制度设计也不完善，早期改革措施并不配套，因而导致暴露出一些问题，这些问题在改革初期并不突显，但成为公共体育场馆民营化进一步发展的阻碍。传统的计划经济体制下成长的政府，由于自身对于民营化的认识并不系统，不但缺乏对于民营化的促进引导方法，更是缺少对政府规制的先进理念。政府相应的规制理念的缺失不但导致民营化进程出现行业垄断、市场混乱、国有资产流失等严重问题时，政府管理的束手无策，更是会导致民营化最终走向歧途。政府对政府规制理念的认识不足，致使民营化过程遭遇到了严重的瓶颈期。

2.2 缺乏正确的政府规制目的，致使公众利益受损

当今世界各国公共事业领域的改革，尤其是我国其他领域内的公共事业改革的事实表明，缺乏有效、合理规制的公共事业走市场化道路容易走向极端。然而在走现代企业形式经营道路的过程中，经营方如果以追求经济利益最大化为目标，那么就容易忽视公共体育场馆的社会公益性。同样，政府在相应的规制时也出现了目的的偏差，误以为公共体育场馆民营化改革的最终目的是单纯地追求经济效益。正确的政府规制目的缺失，导致了市场价格混乱、服务质量下降等诸多问题，最大的危害便是公共利益的损害。

2.3 缺乏合理的政府规制机制，致使市场竞争无序

在我国公共体育场馆民营化改革之前。政府行政主管部门与企业之间的地位存在着明显的非对等性，规制的对象只能是被动地接受。在我国公共体育场馆民营化以后，政府的规制方式也进行了相应的改革。然而，就公共体育场馆而言，由于市场化还仅仅是处于由试点向普及的过程中，相应的政府规制机制也是以传统的监管方式为主，虽然正在尝试着突破和改革，但短时间之内尚不能看到明显的效果。综观目前我国公共体育场馆的实际运营情况和政府规制现状，各级政府行政部门在公共体育场馆市场化改革方面取得了一定的成绩，尝到了市场化的甜头，但同时也引发了市场竞争混乱等诸多问题，这与我国社会主义市场经济体制尚未健全有关。但从深层次而言，这还与政府规制的力度和效度有着很大关系，归根到底问题的症结在于缺乏适合市场有效运行的规制体制。

2.4 缺乏科学的政府规制行为，致使国有资产流失

我国公共体育场馆民营化改革，政府体育行政部门将公共体育场馆的经营权与所有权分离，将直接经营管理权出让给了民营、集体或混合制等各种经济实体，使国有资产脱离了原先的事业单位管理。

与此同时，各级政府行政部门却缺乏科学的市场规制措施，或相应的规制措施无力，造成国有资产的流失。其流失主要有两个方面：一是国有资产被转移或挪为它用；二是无偿占有使用国有资产。目前民营化模式运作的公共体育场馆，合同中大多没有涉及相应的设备折旧费用。以浙江省宁波市游泳健身中心为例，整个游泳馆设备总投资近4 000万元人民币，以国家标准的一般折旧期；15年后，相应的设备就不再具有使用价值。而同期与承包商签订的合同承包费用则不足2 000万元，不但无法满足相应的设备折旧与更新费用，国有资产流失的程度可见一斑。

3 公共体育场馆民营化模式下政府规制的框架性建议

3.1 公共体育场馆民营化改革需要科学的政府规制理念

由于我国目前缺乏比较完整的、适应公共体育场馆民营化的规制大环境，已有的公用事业改革理念对公共体育场馆民营化运营过程所发挥的指导作用日益减弱。相应配套政府规制、政策法规的缺失，不完整的政府规制体系与体制缺乏具有实效性的政府规制措施与行为，归根到底都是政府规制理念不够先进和科学。因此，政府规制首先应当树立先进理念与科学引导，使政府行政部门树立起市场规制的理念与意识，主动地、有预见性地参与到公共体育场馆民营化过程中，及时地解决出现的各种问题，做到规制未施，理念先行。

3.2 以国情为出发点，调节公共体育场馆规制模式

鼓励市场公平竞争，平等参与，确保体育消费者在价格合理的前提下得到满意的服务。优先合理配置各种社会资源；确保国家利益不受侵犯，杜绝国有资产流失是公共体育场馆政府规制机构的主要职责。具体内容包括市场准入机制和市场准出机制、价格控制、安全卫生机制以及服务质量监控体系等。借鉴西方发达国家公共事业改革的成功经验，确保政府规制监管机构权力合理配置成为确保政府监管权力有效实施的关键。这就说明，一定要从本国国情出发设置监管规制，不能随意地选择一种模式，要从本区域实际情况出发。不仅需要对如何建立协调的政府规制体系进行深入探索，而且规制的各个职能如何合理划分也需要进行深入的探索。

3.3 以合同规制为主，建立公共体育场馆民营化模式

我国的公共体育场馆民营化经营刚刚起步，与之匹配的政府规制也尚处于起步阶段和摸索过程。在规制的形式上，要建立进入规制即将竞争引入合同的谈判与签约过程之中；在订立合同时，把关键的条件写入合同条款之中，如定价或者定价原则等；同时也可以把公共体育场馆的服务质量、大众服务和安全规制的要求等写入合同。作为其经营的授予人和监督者，政府必须对合同的履行进行严格监督。

3.4 发挥社会中介组织的作用，完善社会治理结构

行业协会、社会中介组织等进入者通过搜集和了解体育服务信息，从而得出相关体育服务状况，深入完善相应的社会治理结构。当下，政府在规制过程中未能在必要的信息领域与中间组织进行沟通和交流，导致了公共体育场馆民营化模式扭曲性管理。但国内在这方面也有成功的案例，如宁波市体育局在公共体育场馆民营化运营中首次引入了体育服务认证体系，这样消费者、公共健身场所和相关管理部门在体育服务认证的公共体育场馆民营化中皆得以共同受益。消费者在其民营化运行中得到了满意的服务质量，体育场馆民营化不仅能够更好地满足顾客的要求，而且可以优化配置体育场所资源，提高管理水平，降低运营成本等；相关管理部门可以提高对体育场所安全和卫生等方面的规制效率，促进其管理职能转换，有助于形成体育场所服务公平竞争的环境，普及推广全民健身体育设施，更好地维护体育消费者权益，也可规避社会各方面的重复检查。

4 结束语

非公经济主体参与投资和管理公共体育场馆是具有特性的公共物品。本身一般具有较小需求弹性的公共产品，消费者在市场垄断的条件下自身消费偏好的表达无法以减少消费来实现。民营化的公共产品在单纯依赖市场、缺乏政府规制的环境下，无法进行有效规制。因此，公共体育场馆民营化要实施政府规制，有效的制度是其必须依赖的基础。政府虽然退出领域，却依然是公共体育服务产品的最终提供者，政府职能不仅是制定宏观政策和实施微观管理，而且也要针对非公市场微观主体又添加了新的规制。规制的目的是要充分利用市场的机理和力量，而不是替代市场，否则，资源配置效率和社会效益就无法提升。政府规制的终极意义就是要服从社会福利的最大化。因此，高效运作和执行有力的制度是公共体育场馆民营化必须依赖的基础。

［1］聂永有，王振坤.公共产品供给民营化背景下的政府规制研究［J］.中国人口·资源与环境，2012（1）：167-172.

［2］史普博.管制与市场［M］.余晖等译.上海：上海三联书店，2008.

［3］冯换兵.政府规制与民办高等教育的发展［J］.江西教育科研，2007（1）：34-35.

［4］焦金雷.公用事业民营化的政府监管［J］.山东师范大学学报（人文社会科学版），2005（5）：140-143.

［5］张宝钰，张林.公共体育场馆民营化的政府规制［J］.体育科研，2009（6）：29-31.

［6］庄永达，陆亨伯.公共体育场馆民营化经营管理的几个瓶颈问题思考［J］.北京体育大学学报，2011（5）：4-7.

责任编辑：刘红霞

Government Regulation in the Privatization M ode of Public Stadium s and Gymnasium s

CHEN Feifei，LU Hengbo，LIU Zunjia
（College of Sports，Ningbo University，Ningbo 315211，Zhejiang，China）

The separation of ownership andmanagementof public stadiums and gymnasiums，which is based on the privatizationmode，is an advanced attempt in themanagementof public utilities in China.Though ithas gone through years of development，because of lack of the corresponding policies and regulations and government’s supervising mechanisms，the reform of privatization of public stadiums and gymnasiums has encountered a series of problems，such asweakmarket regulation，disorder ofmarket competition and the loss of state assets，which hindered the development of their privatization.The study w ill cover the follow ing research issues：problems caused by lacking of corresponding government regulations in the privatization mode of public stadiums and gymnasiums，contents of government regulations and the frame of measurements of the regulations.

public stadiums and gymnasiums；privatization mode；government regulation

G80-053 文献标志码：A 文章编号：1004-0560（2014）04-0019-03

2014-06-20；

2014-07-26

国家教育部人文社会科学研究项目：公共体育场馆服务外包风险与控制机制研究（批准号：12YJA630083）；宁波大学学科项目：公共体育场馆市场化运营的政策研究（批准号：XKW11D2032）。

陈飞飞（1974—），女，副教授，硕士，主要研究方向为体育社会学。

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