民办教育分类管理研究述评

李文章

［摘要］目前民办教育分类管理研究主要囊括其必要性、标准、政策体系等内容。必要性上，存在不同纷争，但认同营利性和非营利性民办学校分类理由更为充分；标准上，存二分法、三分法、四分法之争；政策体系上，包括法人属性、产权、税收、财政等内容。但研究也存在诸多不足：研究对象需要明确，合理回报与利润的区别需要重新认识，民办学校如何分流缺乏探讨，分类管理制度体系构建缺乏系统性和操作性。

［关键词］民办教育营利性非营利性分类管理

［中图分类号］G648.7［文献标识码］A［文章编号］2095-3437（2014）10-0116-0430多年来，我国民办教育在办学规模上取得了显著成绩，成为教育事业发展的重要组成部分。但总体而言，与公办学校相比、与人民群众对优质教育的需求相比，民办学校办学质量仍存在较大差距。如何提升民办学校办学质量、促进民办教育高水平发展，是新时期我国民办教育发展的主旋律。在此背景下，分类管理不仅成为我国民办教育实践改革的突破口，更是当前民办教育研究领域的重要热点课题。诸多学者从分类管理的必要性及意义、标准、制度体系等方面展开了深入研究，成果日益丰富。本文在梳理和总结目前分类管理研究进展的基础上，指出了目前研究存在的若干不足，对今后分类管理研究提出了展望。

一、分类管理：必要性争议与意义

尽管在国家政策层面已明确提出“探索营利性和非营利性民办学校分类管理”，并选择浙江、上海、深圳等部分地区作为民办教育分类管理改革探索试验区，但就理论角度而言，对分类管理的必要性认识上仍然存在分歧，支持者和反对者皆有。

归纳起来，支持民办教育分类管理的理由主要有三点：一是捐资办学的政策设计理念与投资办学的客观性不一致。与美国等发达国家私立教育举办者本着回馈社会、感恩社会的目的捐资捐物办学不同，我国民办学校多数举办者财力极为有限，很多人需要通过获取办学的盈余来维持学校及个人自身的生存和发展。表面上，很多民办学校举办者未公开要求获得合理回报，但本质上都存在利益输送行为，投资办学是现阶段我国民办教育的基本特征。然而在政策制度上，政府完全忽视了我国民办教育投资办学的基本国情。二是有利于贯彻落实民办教育扶持政策。目前，民办学校基本上登记为民办非企业单位法人，既不是企业，也不是事业单位。这导致了民办学校既无法享受到企业法人所具有的办学自主权和改革活动，又难以享受到事业单位在财政、税收、土地、教师待遇等方面的政策待遇。三是借鉴国际私立教育改革发展的经验。对私立学校采取分类管理模式，是当前诸多私立教育发达国家的普遍政策举措。既积极鼓励纯公益性的私立学校，也允许部分营利性的私立学校的存在。世界银行在2000年的报告中强调，区分私立教育机构的营利性和非营利性比传统上划分公立和私立教育机构更具实际意义，因为非营利私立教育机构从其使命和结构来看与公立教育机构往往非常相像。

与支持者相反，也有学者对分类管理持质疑态度。有研究者表示，“推行分类管理，不仅面临法律障碍，而且存在政策风险。可能出现民办学校举办者由于觉得两种选择都不符合自己的愿望，又看不清楚将来的政策走向，于是选择终止办学，导致民办学校出现大面积的非正常倒闭……对中国民办教育将是一场严重的危机。”并且，“营利性民办学校存在合法性困境”。也有研究者指出，“对民办教育的分类管理，要遵循《民办教育促进法》的基本法律框架。如把‘不要求合理回报的民办学校等同于‘非营利性性质，把‘要求合理回报的民办学校等同于‘营利性性质，事实上就是在迫使所有民办学校陷入两难境地。”还有研究者认为，“现行的民办教育发展模式是在我国本土环境下产生的，当前推行分类管理的条件尚不成熟，民办教育应该在已有的民办教育法律框架下进行渐进式完善。”

民办教育分类管理是否必要争议性的存在，既和我们当前民办教育基础理论研究不足有关，也和我国民办教育特殊的办学历程有关。基于国内外研究和世界私立教育发展趋势，我们认为推进民办教育分类管理是必然的，是民办教育未来健康发展的前提和基础。其作用有：第一，引导民间资金合理分流，以防止投资资本过度进入非营利性民办高校领域；第二，将隐性营利性民办高校显性化，也使其管理由非对称性向对称性转化，同时避免政府的财政投入陷入巨大的道德风险；第三，可以使政府的制度逻辑由原来的促进为主向规范、引导与促进并重转变，有利于民办高校的健康多元发展。概言之，对民办学校进行分类管理，是现实发展要求使然。正如刘建银所言，民办学校组织性质界定的制度冲突和民办学校运行的现实困境，是分类管理的基本动因。

总体而言，分类管理支持者的论据要强于反对者的质疑，且分类管理的意义及作用是明显的。虽然分类管理改革必将遇到很多问题，但改革的方向势在必行。

二、分类管理：分类种数与标准内容

分类管理作为一项改革举措，争议最大之处莫过于分类的方法论上：如分为几类比较合适？按什么标准内容进行分类？在这两个问题上，众说纷纭。

（一） 民办学校分类种数之争

概括起来，大致存在三种分类方法。一是二分法，即将民办学校分为营利性和非营利性两种。有研究者认为，“从制度规范上说，举办者对民办教育机构的投入应区分为投资和捐资两类。投资即基于谋求盈利的目的办学，目标是获取经济收益；捐资即基于奉献社会的责任而办学，不求任何有偿回报。”捐资办学即为非营利性民办学校，投资办学即为营利性民办学校。二是三分法。有学者认为，上述营利性和非营利性二分法，非此即彼的划分，并不能反映我国民办学校复杂的办学情况。如胡卫认为，“应将民办高校区别为准营利性、营利性和非营利性三种。捐资举办的无疑是非营利性办学，投资举办学校中，依据教育服务类型和学校盈余分配，可分为准营利和营利性两类。”方剑锋在对民办学校营利性和非营利性分类管理的实证分析基础上，也提出了类似三分法：建议将民办学校划分为营利性、非营利性不要求合理回报、非营利性要求合理回报的三种类型。与此相似的还有黄新茂提出的捐资型、投资型、出资保值型三分法。三是四分法。一些学者认为，无论是二分法还是三分法都尚未完全反映出我国民办学校特征。如徐绪卿、王建等则主张现行民办学校至少应划分为四类。第一类是出资人既不要求所有权，也不求回报的捐资办学；第二类是出资人不要求投资的额外收益，但不放弃学校初始资产的所有权；第三类是出资人要求合理回报的民办高校，但不以营利为目的；第四类是营利性民办学校。潘懋元等在《我国民办高等教育发展的第三条道路》一文中同样表达四类划分观点：“分为捐资举办的民办高校、营利性民办高校、投资举办但不要求取得回报的民办高校、要求取得合理回报但又不是营利性的民办高校四类学校。”

民办学校分类种数之争，从某种程度上也反映了我国民办教育发展的特殊历程和民办学校发展的多样性。笔者认为，实施营利性和非营利性民办学校两类管理是可行的，不仅照应我国民办教育的基本特征，又顺应国际私立教育改革发展的趋势。而三分法抑或四分法，要么过于复杂，要么存在自身矛盾。如准营利与营利怎么区别，不是一件易事；又如投资举办不要求取得回报这本身就含有内在矛盾，是投资就必然追求利润，这是投资的本质。

（二） 民办学校分类标准内容之争

应该说，根据什么标准内容来判断、界定营利性民办学校，这是分类管理的核心，也是分类管理的难点。确定了分类标准内容，也就基本决定了民办学校分类的种数。

一是单一化标准。有学者认为，尽管民办学校办学模式多种多样，但对民办学校的分类标准不宜复杂，提出以“是否追求合理回报（即是否营利）作为唯一标准。凡是不追求合理回报的民办学校，不论办学主体是谁，一律视为非营利性民办学校；反之，则视为营利性民办学校。这种以是否追求合理回报作为分类标准的内容，受到部分人的质疑。何金辉指出，办学作为一种社会现象，不同人有着不同的动机和目的，且利己行为与利他行为都同时存在，不必论证是利己行为的公益性大还是利他行为的公益性大，也几乎无法准确判断举办者的动机与目的。此外，对于什么样的回报算是合理回报，这个“合理”的数字没有具体参照。由于民办教育促进法对此没有明确界定，各省有关民办教育法规中对合理回报的规定也是各有不同，这也造成了人们难以形成合理回报的有关共识。至今为止，“国家尚未有政策明确”。二是多样化标准。王善迈以“公共产品理论和机构的经济性质”为理论依据，提出分类的标准至少应该包含三个方面。第一是办学所得盈利归谁支配；第二是出资人的初始投入和追加投入所形成的学校固定资产归谁所有；第三是学校办学终止时，财产清算清偿债务后的剩余资产归谁分配。此外，黄新茂也提出了多样化的标准观点。他认为营利性和非营利性民办学校应从以下三方面进行界定：“（1）是否以营利为办学目的；（2）举办者是否享有办学结余资产的所有权；（3）学校终止时，举办者是否享有除了举办者投入的剩余资产。”

其实，单就营利性组织和非营利性组织区分，已经有着比较基本一致的界定。但中国民办学校的实际运行已超出了两类组织的划分范畴。民办教育的分类标准的界定将是民办教育分类管理的核心难题。实践中，“一些地区已出台的试点方案中，不仅承认非营利性民办学校举办者出资的原始资产权，而且还允许出资者从办学结余中取得合理回报，显然突破了传统‘非营利性组织的概念边界。”

三、分类管理：制度体系

分类管理改革，表面上是对民办学校进行分类，实质上是根据民办学校的营利性和非营利性的办学属性，制定不同的管理制度和出台不同的政策措施。与学理上思考分类方法和标准，如何制定好分类后的配套制度甚为关键。

首先是完善法人登记。当前民办学校主要登记为“民办非企业单位”，这种“非驴非马”式的民办学校法人定位，是制约民办教育快速发展的源头性障碍、是《民办教育促进法》中规定的扶持优惠政策得不到落实的根本原因所在。推进分类管理，改革民办学校法人登记制度是首要前提。为此，有研究者提出，要保证民办学校分类管理得以顺利实施，还依赖于在更高位次上制定《民典法》或修改《民法通则》，把非营利性法人与营利性法人明确划分出来，以形成在制度上就存在分类分别规范的局面。有学者建议，把营利性民办学校视为商业机构，将它们的设立和管理纳入“工商登记”路径及“商业法”或“公司法”的调整范围，对非营利性民办学校依公益性的财团法人进行登记和管理。

其次是明晰产权。产权清晰、明确与否，从根本上影响个人、社会投资和兴办民办高校的积极性，决定着民办高校资源配置的效率和校本收益。无论是营利性民办学校还是非营利性民办学校，首先要明确学校的产权。“回避产权的处理来谈民办学校的重新分类是毫无意义的。”关于产权的设计，有研究者提出，非营利性民办学校存续期间，所有资产归学校，在学校办学与终止时，清偿债务后的学校剩余财产按《捐赠法》处理。营利性学校存续期间，所有资产归学校所有，出资人享有所有者权益，可以对办学结余进行分红。学校终止时，剩余财产按《公司法》处理。

再次是完善税收政策。目前，困扰民办教育发展的一个重要障碍便是民办教育法律法规中的税收优惠政策与税务部门执行的不一致。事实上，民办学校多未享受到法律中既定的税务优惠。税务部门往往撇开民办教育政策法规，照旧按税务系统法规定来执行，且各地执行的标准也不统一，产生诸多问题。对此，有研究者提出实行分类管理后，应根据民办学校的性质调整和完善税收制度，“对两类民办教育机构制定不同的税收制度”。具体而言，即非营利性民办学校应视同公办学校享受同等的税收政策，营利性民办学校则视为企业或者高新技术企业，给予一定的税收减免优惠。

最后是健全财政资助体系。当前民办教育已步入规模稳定、质量提升、内涵式发展的转型期，再依靠以学养校，已难以支撑民办学校高水平发展。总体上，我国政府对民办教育的公共财政投入严重不足，民办学校难以摆脱学费依赖瓶颈。而政府对非营利性组织提供财政支持是国际通行的做法。吴华指出，从法理上说，公共财政对教育的支出应该为全体人民所共享，不应有人因为选择了民办学校就被排除在外。王善迈也认为，民办教育既然是我国教育的重要组成部分，而且具有正的外部性，因此，公共财政应加大支持力度，且应制度化，不能因政府换届和决策者更替而改变。对非营利性民办学校，政府应视同公办学校，根据生源规模、办学质量等情况给予稳定而直接的财政资助；对营利性民办学校，政府可通过间接的贷款税率优惠等措施给予支持补助。

四、小结

纵观目前我国民办教育分类管理研究，学者们在分类管理研究中既存部分分歧，也存很多共识。这些研究丰富了我们对民办教育发展规律的认识，对政府制定民办教育政策法规和民办学校自身改革发展提供了理论参考。当然，研究也存在诸多不足，还有不少问题亟待进一步思考和明朗。

其一，研究对象需要明确化。在分类管理论述中，既有以民办教育为对象，也有以民办学校为对象，还有以民办高校为对象。显然，民办教育、民办学校、民办高校各自所界定的范畴是不同的。如民办学校，不仅涵盖民办高校，还包括民办幼儿园、民办中小学、民办中职等学校。而义务教育阶段的中小学和非义务教育阶段的高校，其教育定位有着很大差别。对前者来说，侧重教育的公平性，在公平的基础上兼顾效率；而对后者来说，强调教育的效率性，在效率的基础上兼顾公平。因此，哪一类的教育或学校适合开展营利性办学，需要斟酌。

其二，认真审视合理回报和利润的区别。不少研究者将“是否获得合理回报”作为营利性民办教育的区别标准之一，认为合理回报和利润有着本质不同，似乎利润就是资本剥削和贪婪的代表词，令人憎恶。这种刻板的“利润”印象，值得我们深入反省。利润难道与教育是水火不相容的两极吗？答案恐非如此。如《牛津英语词典》指出“利润”这个词的词义代表的确实都是些正面意义。作名词用时，这些词被描述为：前进、发展、效益、好处、益处、福利；作动词用时，被定义为：取得进步、前进、向前、提高、繁荣、增长。利润，或称作办学结余，是一个学校办学效益和资产运行效率的一个检测指标。任何学校都可能存在办学结余，也可能存在办学亏损。相对而言，营利性民办学校的办学盈利能力可能要强于非营利性民办学校。

其三，对民办学校分类问题探讨缺少。确立营利性和非营利性民办学校的区分标准在理论上是相对比较容易的，但实践中现有的民办学校如何合理分流，远难于理论分类。施行分类管理，其重要的内容之一就是针对营利性和非营利性民办学校的属性特征，完善目前现有的民办教育管理政策法规，制定更具针对性、更加公平合理的制度。分类后，营利性和非营利民办学校将面临不同的财政、税收、土地等公共政策。换言之，是选择营利性办学还是非营利性办学，对民办学校、特别是举办者来说，意味着一系列隐性和显性利益的重新取舍和分配。

其四，分类管理制度体系构建缺乏系统性和操作性。不少学者对如何推进分类管理、构建相应的配套政策进行了不少研究，如提出“稳步推进、尊重自愿、既往不咎、鼓励公益、坚持改革、协调发展”的原则，“中央顶层设计，地方试点先行；表彰、奖励和补偿相结合，分布分类过渡”的策略，构建包括法人登记制度、产权制度、税收制度、财政支持制度等方面的政策体系。但从整体上来看，相关研究和实践经验都不够系统和成熟，各政策之间缺乏协调性，未能形成比较健全而清晰的政策路径，且提出的一些政策建议缺乏审慎的检验，可操作性不强。

综上所述，探索建立营利性和非营利性民办学校分类管理，不仅是清理现有民办教育歧视政策、落实民办教育法律法规的政策诉求，更是促进民办学校内涵发展、特色发展的内在要求。随着民办教育分类管理实践探索的逐步推进，民办教育分类方面的理论研究也必将进一步深化。分类管理涉及利益错综复杂，改革不可能一蹴而就，道路注定漫长而曲折。我们期待这方面的研究更加丰富和深入。坚持立足基本国情与借鉴国际经验相统一，这应是进一步分类管理研究和实践探索中的一个重要原则。

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［责任编辑：碧瑶］