市政拆迁的文献回顾及相关法律影响

张鸿俊

【摘要】城市发展，土地增值，然而，随着成本的上升，拆迁的难度越来越大、建设的进度不得不放慢下来。在商业拆迁推向市场化以后，市政拆迁尤其是动迁已经成为城市建设和城市发展的瓶颈和难题。再有，在不同形式的土地和房屋的征收拆迁过程当中，永远伴随着见诸媒体的冲突与纠纷，甚至是暴力行为。与此同时，部分动迁户对安置提出过高要求，甚至出现多次反复。当要求得不到满足时，或拒不接受或层层上访。在这里面，拆迁的成本以及对社会的负面影响常被人们所忽略。

【关键词】拆迁 文献回顾 法律影响

政府在处理拆迁这一问题时常陷入了困境。在我们国家这样城市化高速推进的大背景之下，尤其是在城市建设和城市更新过程中，往往是政府所扮演的角色和政府的行为尤为重要。而政府，尤其是地方政府在强化服务职能，弱化具体经济事务职能之下，处于两难。一方面，政府是人民的政府，拆迁户的诉求，积压的历史问题，私有合法财产权利的保护都必须得到考虑；另一方面，政府代表着公共利益，负有城市发展的责任。因此，找到导致政府是如何陷入“越拆越难拆”困境的原因，并且厘清其中的逻辑。同时，试图寻找到改变这一现状的办法。这对于能否继续高速有效地推进城市化，减轻社会（包括行政和个人）代价有着切实的意义。

在拆迁问题中，本文关注的是指向主体为政府的城市拆迁问题。在已有的文献中，所涉及的最为集中的则是行政强拆。雷阳在研究中表明，强制拆迁缺少一套完善的执行程序，执行权限也划分不清，夜间粗暴的拆迁行为时常发生，是影响社会和谐的重要因素。蓝万标的文章则指出，在城市拆迁过程中，有的地方政府和部门不能依法行政，态度恶劣；甚至运用黑社会势力，采用恐吓、停水、停电等手段强迫居民进行搬迁，引发群众的极度不满，以至采取自焚等极端手段来表示对强制拆迁的抵抗。

目前在拆迁过程中政府存在严重的错位现象，这一问题很多学者都曾指出。唐丽敏通过回顾政府角色发展历程，分析政府在拆迁中的角色，提出在更新理念的同时，要加强监督，推进依法执政。郁倩倩通过分析拆迁问题中市政规划的深层矛盾，分析了漠视私权、缺失商谈机制等问题。郝强也在分析城市房屋拆迁的基础上提出了规范政府职能的对策。

此外有学者指出，公益拆迁应由政府主导，商业拆迁政府要归位到“制度保障者、市场环境缔造者和公正仲裁者”的角色。当然，在商业拆迁活动中，政府可以以经济法律关系的主体身份介入，不能过度干预，亦不完全退出市场。

也有学者认为，城市拆迁中多是商业拆迁，由于国家拥有土地的所有权，开发商不可直接向土地使用者购买使用权，须得政府先行收回。而在实际拆迁中，政府的补偿不足以抵偿被拆迁者的房屋收益，并且评估机构也是政府指定的，这就存在政府既是裁判员又是运动员的现象。按公共财政的要求，政府经营城市的目标应定位于更有效地提供公共物品而不是追求利益，政府自身定位失败。

此外，利益冲突也是众多学者的聚焦点。王学军提出要走出拆迁过程中形成的“零和博弈”怪圈，创造“非零和博弈”局面；冯玉军从法律与经济学的角度，运用博弈论探讨拆迁的利弊得失；李钟书运用博弈论的方法探讨拆迁中的纠纷，以期找到利益平衡点。还有类似的，主要是从不同角度运用纳什均衡理论探讨平衡关系。认为在城市拆迁的博弈中，由于政府拥有强大的行政优先权和强制执行力，以及开发商的策划和拆迁办的配合，使拆迁居民在利益博弈中处于弱势地位，而在博弈过程中三方采取的各种策略都是为了各自的利益获得，而学者们也力图通过博弈论的思想探寻冲突的化解之法。

在收集和整理文献资料的过程中发现，媒体和社会公众对于拆迁问题表现出了极大的热情，几乎所有媒体报道多为批判性的，均认为拆迁中普遍存在不公正现象。但另一方面，学术界对于拆迁过程中的行政和司法关系的研究不多，没有找到专门研究城市市政公益拆迁问题的严肃性学术著作。

实际上，在操作的过程中，司法与行政的关系却在很多具体的方面，如标准的变化，矛盾的利害点等层面影响着政府的行为。

拆迁过程中，法律法规是政府行为的依据和办法新修订的《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》中，“行政强拆被取消”。此后，强制拆迁拟全部由法院作出裁决，行政机关不再决定是否强拆。这就意味着按照相关法律法规，最终若仍需要“强拆”，那么这个决定只能是法院作出的。

法院毕竟不同于行政机关，更具有中立性，所以，强制拆迁统一由法院来进行，理所当然将应该更公平公正。由法院统一实施强制拆迁，符合程序公正。另一层面也可以让作为拆迁方的政府得以回归本职。

根据现行国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》规定，“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”也就是说，现行的法规也包含法院强制拆迁的程序。但在实际操作的过程中，由法院出面来执行强制拆迁同样也是问题重重，如重庆“史上最牛的钉子户”事件，执行强制拆迁的正是重庆市九龙坡区法院。

司法公正的前提，是规则的公道和公众的认同。即便新《补偿条例》对“公共利益”和“拆迁补偿标准”作出更详细的规定，在既有的市场背景和现实条件下，强制拆迁转移给法院，无论对于社会大众还是舆论媒体，都认为不过是将矛盾转移给另外一个国家机关而已。

由法院来裁决和执行强制拆迁，面临的第二个问题是，拆迁户的意愿不能得到充分表达和合法权利难以救济。在所调查的事例中，移送司法机关裁决的是极少数，除了难以得到令利益相关各方满意的结果这个原因以外，根据访谈的拆迁户记录，普遍都存在认为法院不能解决利益诉求等问题，而且还让拆迁彼此没有了回旋的余地。

“我不同意法院，法院是你们开的。”

“去法院也许就真的只能得这么多了，还不如跟他们慢慢谈。”

“之前我看过报道，法院不仅没有帮我们居民，最后还同意强拆了呢！我们不能这么走，我只需要买到同样的房！”

因为“由行政机关申请法院进行强制执行”是一种非诉程序，这种非诉程序法院虽然会组成合议庭进行审查，但通常并不公开审理，缺乏辩论等审理程序。从这一层面来讲，就让拆迁户表达自己的意愿和主张带来不确定的障碍。而且，由于非诉执行的裁定通常不可能上诉，这就同样无法给拆迁户的权利予以救济。极其容易造成拆迁户对法院的裁定和强制执行的不服和不认同，在拆迁户与法院之间产生另外的新矛盾。

参考文献：

[1]雷阳.城市房屋拆迁现状分析及对策构思.重庆大学，2008，（11）.

[2]蓝万标，蓝菊玲.当前社会城市拆迁存在的问题及对策研究.井冈山师范学院学报，2004，（12）.

[3]郝强.试论政府在城市房屋拆迁中的职能.西安社会科学，2010，（6）.

[4]王学军.城镇拆迁中的“非零和博弈”.求实，2005，（1）.

[5]冯玉军.权力、权利和利益的博弈——中国当前城市房屋拆迁问题的法律与经济分析.制度经济学研究，2008.

[6]李钟书.论城市拆迁中社会利益和经济利益的博弈.安徽大学学报，2004.endprint