大都市新区行政区化的趋势及遏制

李永清

导读：深圳市新区行政区化趋势如果得不到有效遏制，必将严重影响新区未来发展。该文分析了新区行政区化趋势的明显表现，认为定位困扰是新区行政区化的根本原因，要有效遏制新区行政区化趋势，应该从提高认识、改革创新、扬优抑劣、赋予更大的自主权和激励等五个方面化解定位困扰。

从2007年以来，深圳先后设立了光明（2007年）、坪山（2009年）、龙华（2011年）和大鹏（2011年）四个新区。四个新区为深圳市进一步推进行政体制机制创新提供了宝贵经验。然而，随着时间的推移，新区行政区化的趋势日益明显。这个趋势如果得不到妥善解决，必将严重影响新区的未来发展。

一、新区行政区化趋势：向旧体制复归

（一）管理架构越来越向行政区看齐

从管理架构来看，说深圳新区创造了一种既不同于行政区，也不同于高新区和大工业区等功能区的新管理体制的重要原因是人大、政协、检察院、法院工作继续由所在行政区负责。目前这个管理架构虽然四个新区都在维持，但也面临被冲破的危险。新区要求设立人大、政协、检察院、法院的呼声日益强烈。

在深圳市五届人大五次会议上，光明新区党工委书记和管委会主任建议，应在光明新区设立专门的人大、政协工作机构及“两院”，以适应新区经济社会发展的要求和人民群众的期待。还有人大代表向市人大建议在包括光明、龙华在内的四个新区设立人大工作委员会，以加强新区人大工作。[1]不仅如此，新区还提出了设置有关工青妇的正式机构，相应增加领导职数的要求。新区有自己的电视台、宣传机构，除了不是一级政府和机构数量比行政区少外，其他与行政区几乎没有区别，甚至连机构的名称都趋同。

（二）“大部门、大综合”体制受到极大挑战

探索实行职能有机统一的大部门体制，是我国未来行政体制改革的重要内容与目标。新区管理体制按照“大部门、大综合”的体制要求和统筹兼顾、条块结合原则进行设计。但高度综合、精简的大部门体制在实际运作中承受了很大的压力。

1.高度综合的机构设置开始“扩容”

光明新区成立之初，管委会只有六个办公室、二个中心，现在增加到“一办、十局（委、队）、三中心（事业单位）”。随后成立的坪山新区则一开始就具有了“一办、十局（委、队）、三中心（事业单位）”，龙华新区有“一办、九局（队）、二中心（事业单位）”。大鹏新区下设“一办、八局（队）、二中心（事业单位）”。

2.高度精简的人员编制开始“增编”

光明新区初设时核定公务员编制150名，几年后市编委就批复新增85名；目前公务员编制230多人，事业编制270余人。坪山新区初设时核定参公编制200名，现在则实有公务员215名，事业编职180人。新成立不久的龙华和大鹏则在编制上直接与前两个新区追平，龙华新区共有公务员编制270名（含10名执法专项编），管委会所属事业单位事业编制215名。光明新区刚建立时，新区党政领导班子成员职数只有6名，现在光明新区和龙华新区都超过10名，大鹏新区也有9名。而且，在实际工作中四个新区已经通过各种途径表达了对于过于精简的编制与圆满完成职能定位之间的焦虑，纷纷要求增编。

3.自设事业单位的权力大大增强

为弥补机构编制不足，大鹏新区自行设立了21个事业单位（共配备事业编制159名），其中新区土地整备中心为管委会下属事业单位，其余20个事业单位为各局、办下属事业单位。这使得以后人员编制随着工作需要和财力许可而增加的可能性大大增强。

（三）政府职能转变与行政区无法截然区分

1.政府职能转变还不到位

政企、政资、政事、政社关系没有完全理顺，政府对微观经济运行干预过多，经济调节和市场监管职能有待加强，社会管理和公共服务仍比较薄弱；科学合理的审批管理机制、规范高效的审批运行机制和严密完善的审批监督制约机制尚待建立，政府管理和服务水平有待提高。

2.社会领域政府一元管理体制格局仍未改变

政府仍未能充分向社会组织转移职能，社会组织在社会管理和服务中的作用发挥明显不足，对新的社会组织力量培育缺少大力度的政策和措施，“政府、社会、公民”多中心治理的格局仍未形成。

3.公共服务流程设计尚未适应电子政务需要

管理有待向以“社会公众需求”为方向，交互式、网络化的扁平管理体系转变。政府流程设计应该围绕公共服务的绩效与结果进行，让企业和市民得到高效、便捷、优质的服务和管理。

二、行政区化趋势的原因：定位困扰

（一）两种不同的定位

新区有两种定位。一种是新区的定位（性质），《中共深圳市委、深圳市人民政府关于深化行政管理体制改革的意见》表述得很清楚，新区是功能区：“根据经济社会发展的需要，积极探索功能区管理模式，在总结光明新区经验的基础上，增加先进制造、交通物流、生态旅游、高端服务等不同类型的功能区。”

另一种是新区的职能定位。职能是机构合理设置、科学运转并稳定发挥功能的核心要素。深圳市人民政府2007年第11号令即《深圳市光明新区管理暂行规定》规定：新区管委会是市政府的派出机构，在新区范围内行使市政府决定由区级政府行使的职责；管委会管理光明、公明两个街道办事处，全面负责光明新区经济发展、城市建设和管理、社会事务管理。[2]对坪山、龙华和大鹏三个新区也作了相同的职能定位。可见，作为市政府的派出机构，新区一方面具有行政和社会事务管理等政府职能，行使区一级行政权，带有行政区特点；一方面又具有招商引资、产业布局等职能，带有功能区特点。[3]所以，新区的职能定位并不是只有功能区定位，而是兼具行政区与功能区的双重定位。

（二）两种不同定位带来的困扰

1.干部群众认识困扰，滋生向旧体制复归的冲动

市委市政府为什么对新区进行这种独特的双重职能定位，而不是只有功能区职能定位呢？这就要明确深圳设立新区的目的。

全国各地大大小小的功能区数以千计，深圳的四个新区作为功能区毫无新颖之处。从中国各地功能区管理模式演变史来看，在经历纯经济功能管理模式、“准政府”管理模式后，几乎殊途同归：行政区管理模式。[4]深圳新区不是要走功能区最终回归行政区这条老路，而是以双重职能定位避免功能区“行政区化”，探索一条不同于原行政区与功能区的“第三条道路”。这才是深圳设立新区的价值。

具体而言，为行政管理体制改革探索新路，为深圳经济发展探索新的增长极，是深圳设立新区的两个目的。与之相适应，作为在这一过程中具有工具性价值的新区，必须兼有行政区和功能区的双重职能定位。

然而，人们对新区职能双重定位的意义认识并不清晰。新区的干部群众大都把新区定位与新区职能定位两者混为一谈，认为新区既然是功能区，就只能承担功能区的职能，要履行行政区职能，就要像行政区一样设置机构和配置资源，习惯于用行政区的思路和方式开展工作。深圳某政协委员也有这样的认识：“深圳在厘清功能区和行政区的定位问题上，并没有得到完全解决，依然很不清晰。”市直部门的双重定位意识也不强，把新区当行政区看待，习惯于用管理行政区的方式管理新区，大会小会都要求新区与行政区一样参加，各种考核、检查和工作任务都与行政区没有区别。

2.顶层设计预判不够，导致扬劣抑优效应显现

新区职能双重定位，本意是希望扬行政区与功能区之长形成一种优势互补效应，达到行政成本1+1〈2，行政效率1+1〉2的目标。然而，行政区与功能区的短处也完全有可能形成一种劣势互补效应，导致行政区职能定位淹没功能区职能定位。市里的改革方案对后一种后果并没有引起足够的重视，采取必要的防范措施，例如，对新区的政策适用、目标考核、机构协调等都只有笼统的原则规定而没有相对明确的实施细则，使得新区只能是在现有的行政框架中，通过自身的改革尽量减少旧体制机制的影响。矛盾、困境始终存在并持续发挥作用，而这些是新区自身难以克服的，因而向旧体制回归成为新区一种潜在的需求。

3.从运作实际来看，双重定位并未很好实现

在新区建设初期，劣势互补效应已有体现，不过为新区快速发展所掩盖而表露得不是那么明显。随着建设和发展的深入，这种矛盾和冲突就变得日益彰显了。

一是行政区职能定位的优势不能完全发挥。对辖区内实施有效的行政管理，需要配备相应的人力、财力等行政资源。然而，一方面新区精简的机构和编制不能支撑行政区职能定位所要求的所有工作，另一方面新区管委会不能成为法律上的行政主体，这就使得新区在社会管理、人口管理、社会保障、劳动就业、社会治安、教育卫生等方面管理难以达到范围到位、程度到位、质量到位的精细化要求，社会事业、公共服务和维护社会稳定日益成为新区亟需解决的“瓶颈”。

二是功能区职能定位的优势不能充分发挥。首先，实际工作中新区享受不到功能区的政策优惠，缺乏以前功能区高速发展所依赖的政策灵活度和自主优势。[5]其次，作为功能区，推动经济增长是其重点所在。然而，新区并没有招商引资的专门机构，其职能分散于相关局的内设机构，这就使这方面工作的力度大打折扣。再次，管委会作为“准政府”机构，必须履行行政区职能，众多社会事务和行政职能的羁绊，使得新区精力不能专注于经济功能，在一定程度上削弱和转移了招商引资和项目建设的精力。

三、遏制行政区化趋势的对策：化解定位困扰

（一）从顶层设计上化解“职能定位困扰”

为了解决定位困扰的认识根源，市里在顶层设计上要进一步明确新区职能双重定位的意义，提高全市特别是新区干部群众的认识，切实增强履行双重职能的自觉性，积极主动化解“职能定位困扰”。

1.双重定位是新区完成深圳未来发展使命的需要

单纯的行政区或功能区职能定位，新区都不能承担为行政管理体制改革探索新路，为深圳经济发展探索新的增长极的双重使命。只有行政区职能，意味着新区向传统的行政区方向走，后果是：新区将会出现经济功能目标分散、财力分散、体制分散、弱化产业聚集的状况，新区将不再继续充当经济的牵引车，不再继续成为行政管理体制创新的领头雁。

只履行功能区职能，意味着新区转向传统功能区，这也是一条老路，是国内功能区的重复，有现成的经验可借鉴，轻车熟路，相对而言简单易行，结果也落入旧体制的窠臼。这两种后果都违背了深圳建立新区的初衷。我们不能因为现在出现职能定位困扰而怀疑双重定位的正确性甚至回过头去走传统行政区或功能区的老路。

2.双重定位是将“以功能区布局行政区”思维化为现实的需要

毛寿龙教授认为，“一个地方如果经济和人口发展过快，加之行政区域面积过大，在发展到一定程度之后，就确实有必要进行区域的拆分，以方便进行行政管理”。[6]是以人口、地理，还是以资源来拆分？是简单地分片设区，还是按功能布局？深圳的选择是以“功能区”的思维拆分行政区建立新区全新的管理模式，此举被称为“半步走”策略。

2007年，深圳正式启动以“新功能区”为方向的行政区划与管理体制改革。在以往“市-区-街道-社区”两级政府四层管理的基础上，探索“市-管理区-社区管理服务机构”的一级政府三级管理体制。

由区到管理区的转变，是“一级政府三级管理”改革中的关键，因其涉及到撤销一级政府，而这面临着比较复杂的宪法和法律问题。深圳先以增设功能区的方式，进行增量改革，在增设功能区达到一定数量后，原有6区实际管理的土地和人口已减缩到与所增设功能区大致相当的程度，那时可以借鉴香港、新加坡的经验，将旧区和功能区一举改为管理区。“以功能区布局行政区”意味着功能区要不断跨越若干街道，客观上要求新区一身二任，兼顾功能区和行政区职能，这样，由行政区向管理区转变所遇到的阻力才能减到最小。

（二）启动基层管理体制改革，靠改革创新化解“职能定位困扰”

“半步走”策略的优点是“先走好走的路”，但经过几年的试水，新区的矛盾和弊端逐步显露，如果后续配套改革跟不上，双重定位的目标就很难实现，另外半步就走不好。

光明和坪山两个新区承担着为“一级政府三级管理”的目标“趟水”的功能。2008年6月，市委市政府《关于坚持改革开放推动科学发展努力建设中国特色社会主义示范市的若干意见》明确提出，要“探索实行扁平化管理，在光明新区先行推进精简行政层级改革试点”。[7]《深圳市综合配套改革总体方案三年实施方案》明确把“设立坪山新区，探索街道办和社区工作站行政资源整合，开展基层管理体制创新的试点”[8]列入其中。然而，几年过去了，两新区率先探索“一级政府、三级管理”的任务却未能达成。

新区管委会实行的是与传统行政区完全不同的新体制，而街道办虽然被定性为新区的派出机构，然而由于是原有街道整体划转而来，人员、机构、运作由于新区整合街道的改革没有启动而实际上完全没有任何变动。街道、社区与管委会没有形成改革联动，导致新区与“老区”行政架构趋同、“行政区化”的影子日显，于是，新区定位不明被人诘难。如果新区“一级政府、三级管理”的试点稳步推进，还会有定位困扰之说吗？可见，表面上的“职能定位困扰”，实质上是对新区基层行政管理改革的前瞻性失语和后续改革配套没有及时跟进的惩罚。光明和坪山新区为推进精简行政层级做了大量的前期调研，光明新区已经制定了基层管理改革方案，但没有得到有关部门批准。现在的关键是市里要明确思路，形成决策方案，强力推进改革。改革或许会走弯路但不能停滞不前，否则“职能定位困扰”等问题还会如影随形，甚至影响完善新区行政体制改革的信心。

（三）取行政区与功能区之长，靠扬优抑劣化解“职能定位困扰”

功能区的优势是精简高效的管理模式，能集中精力抓经济发展，全身心投入抓项目促进，劣势是法律地位尴尬，不能适应新区功能日益综合化的趋向，对社会管理事务难以顾及。行政区的优势是有明确的法律地位，有社会管理资源，可以为新区提供良好的产业配套服务、公共服务、行政执法保障；劣势是机构膨胀、效率不高。放大优势互补效应，抑制劣势互补效应的关键是，能否成功保留并发扬光大新区“小政府、大社会；小机构、大服务”的“体制创新”的精髓。应该以立法建章为切入口，推动新区管理法制化、规范化。可以充分运用“特区立法权”和“较大市立法权”，先行制定《深圳市新区条例》，以地方性法规的形式，将新区管理体制创新的经验和做法，如“以功能区布局行政区”的思路、“大部制”体制、“委区合作”的运作模式等等加以固化，形成一种共性模式。

（四）权责名实相符，靠更大的自主权化解“职能定位困扰”

新区作为特区中的特区，要有与实现自己使命相匹配、不同于普通行政区的权利。如果任重权小，不仅无法建设发展好新区，更难统筹区域协调发展。

1.赋予新区更多的先行先试权

凡是有利于调动新区加快发展的积极性，有利于推进深圳全局发展，属于中央与省级权限的，在与中央和省有关部门加强协调和获得支持的基础上，通过新区先行先试，取得突破，为深圳乃至全省全国的综合改革探索新鲜经验。例如，可以在新区试点开展行政执法体制改革。

2.加快向新区下放事权的步伐

本着凡是法律法规没有限制，属于本市的权限，原则上下放给新区；有利于进一步理顺市与区的事权关系，事权界定不清晰的，可按重心下移的办法操作，按照“人随事走、费随事转”的原则提供相应的经费保障等，切实推动“新区的事功能区办”、“事权不能下放走绿色通道”落实到位。参考前海管理局做法，赋予新区开发管理的“特殊政策”，对新区招商引资、土地整备、综治维稳等人财物予以重点支持。

3.创新新区权力行使方式

对下放的行政管理事项，新区管委会作为市政府的派出机构，可以通过依法委托、授权办理或者见章盖章、项目备案、指定联系人等方法，代为行使市级行政管理职能。

（五）制定充分体现双重定位的考核体系，靠激励化解“职能定位困扰”

1.建立和实施与行政区不同的考核评价体系

新区的主要任务是经济发展、城市建设、生态保护和城市管理，市直部门的考核指标、措施等应集中在这些工作上。需要出台对新区差异化管理的方案，将新区社会管理和公共服务工作单独进行管理考核（相比行政区）。

2.建立和实施与各个新区相适应的考核评价体系

四个新区都要以人为本，强化对提供公共服务、加强社会管理、增强可持续发展能力等方面的考核导向。除了这些共性要求外，还有关注各个新区不同的功能要求，设置特色考核指标，引导新区专业化、差别化、特色化发展。例如，对大鹏新区的考核不再以GDP论英雄，甚至也不是旅游业发展，而是转向对生态保护的要求，这样才有可能最大限度地保护大鹏半岛的生态环境和长远发展的根基。

3.强化考核结果的运用，突出考核的有效力

根据各个新区不同的功能，把推进主要目标的完成情况纳入对新区领导班子和领导干部的综合考核评价之中，作为领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。

说明：

本文系基金课题：[国家行政学院教学科研基地课题]深圳市新区管理模式研究（课题编号：2012JDKT012）。

参考文献：

[1]柯季.代表建议在四个新区设工作委员会[N].宝安日报，2012-12-09.

[2]深圳市政府.深圳市光明新区管理暂行规定[N].深圳特区报，2007-9-15.

[3]李荣华，等.深圳市新区管理体制改革基本思路及解读[J].特区理论与实践，2009（5）.

[4]惠冰.复合型经济功能区管理体制创新构想——以天津滨海新区为例[J].天津社会科学，2008（4）.

[5]周家新，等.我国开发区管理体制改革[J].中国行政管理， 2010（5）.

[6]王莹，赵炎雄，王子荣.“功能区”改革路向日渐明晰[N].南方都市报，2011-12-31.

[7]深圳市政府.关于坚持改革开放推动科学发展努力建设中国特色社会主义示范市的若干意见[N].深圳特区报，2008-06-24.

[8]深圳市政府.深圳市综合配套改革总体方案三年实施方案[N].深圳特区报，2009-08-06.

责任编辑：王 缙