“全球城市”战略下内外交通衔接的效能困境与提升对策

杨晨

导读：上海正处于建设世界一流综合交通体系的进程中，其市内交通与对外交通的衔接水平是体现综合交通整体服务能力和质量的重要方面。而基于白皮书的对交通现状问题的分析和国外先进经验的论述，将有助于在完善航空枢纽服务功能、协调铁路与城市轨道发展、深化长三角区域交通合作以及建立部门间协同管理机制等方面提出积极的提升对策。

引言

过去的十余年是上海交通发展最迅速，也是成就最显著的时期。[1]无论是在设施规模、运输能力还是服务质量上，上海交通均有了飞跃式发展，有力保障了2010年世博会的成功举办。其最主要的经验就是坚持了一体化交通的核心理念，而一体化交通的一个重要特征就是强调各运输子系统和运输环节的设施整合、管理综合和运行协调。[2]虽然内外交通衔接系统的重要性长期以来就很受重视，[3]但经过多年发展，尤其是面临一些新的形势变化和更高的发展要求，上海在内外交通方式衔接、区域交通统筹协调、部门管理协同联动等方面仍然存在着不少问题和较大的提升空间，从而限制了上海综合交通整体运行效率和服务水平的进一步提高。因此，《上海市交通发展白皮书》明确提出“完善对外交通体系，加强内外交通的衔接整合，推动区域交通一体化，增强上海衔接国内外、辐射长三角地区的交通服务能力”的行动。[1]国际大都市在强化门户枢纽功能、整合设施和服务、协调区域交通一体化发展等方面有着丰富而成功的经验，可供上海学习、借鉴。

一、上海内外交通衔接的现状及问题

（一）现状基础

对外交通设施保障能力逐步增强。航空方面，浦东和虹桥“一市两场”的高等级空港格局已经形成，2013年实现旅客吞吐量约8300万人次。铁路方面，沪宁城际、沪杭客专、京沪高铁等三条线路相继建成，上海已形成对外两个方向五条线路的铁路服务，原本属于铁路服务末端的上海正逐步成为重要的铁路客运枢纽，2013年实现铁路旅客到发量约15 600万人次。公路方面，京沪、沈海、沪陕、沪蓉、沪渝、沪昆等多条高速公路汇集，高速公路网络逐步完善，与江浙两省的高速公路通道达到9处共计54个车道。

虹桥综合交通枢纽的建成标志着现代化综合运输体系已逐步建立。虹桥机场实现与京沪、沪杭、沪宁等高速铁路衔接，拓展了机场服务腹地。依托枢纽平台，航空公司与铁路部门推出“空铁通”的联运服务，给旅客出行提供了更加便利和多样化的选择。

城市轨道交通建设有力支撑了枢纽集疏运系统。近十年，上海轨道交通里程从不足100公里增至540公里（不含磁悬浮），机场、火车站等重要枢纽均有地铁连接，极大增强了枢纽的集疏运能力。据推算，目前进出虹桥枢纽的客流中有近半数来自于轨道交通。

2010年世博会累计接待国内外游客突破7000万人次，上海内外交通设施和服务能力经受住了持续大客流的考验，特别是公共交通成为了世博会交通接驳方式的主体。

（二）存在问题

综合交通枢纽集疏运效率和服务有待提高。以浦东机场为例，旅客搭乘地铁2号线至人民广场需要80分钟，且需在广兰路换乘；至虹桥枢纽更是需要约2小时。浦东机场虽有磁悬浮连接，但也仅直达龙阳路，且票价高运力低，不足以支撑大规模旅客集散（表1）。地铁受全网运营时间约束，尚不能满足夜间机场航班和铁路列车旅客的集疏运需求。作为国际化大都市的枢纽机场，其地面交通在服务创新方面的步伐相对缓慢，与国外机场相比，欠缺规范化、个性化的接送服务，以满足多元化的旅客需求。

不同运输方式之间缺乏充分协调和有机整合。铁路与城市轨道设施相互分离，铁路乘客必须出站才能换乘地铁，在运营管理上也是独立计费的“两张网”。虽然金山铁路作为全市第一条市郊铁路已于2012年9月底开通运营，但尚未实现与轨道交通联网计价。空铁联运起步发展，然而还存在车次选择有局限、没有“空铁行李直挂”服务等缺憾。

区域运输市场一体化程度低，缺乏统一的法规和标准。由于区域之间存在行政壁垒，上海与江浙两省在包括集装箱运输、长途客运、毗邻公交等方面的道路运输法规、标准等方面缺乏统一协调，客货运市场存在企业数量多、规模小、信息化和技术装备落后、低端市场竞争激烈、高端市场供应不足的结构性矛盾。区域交通信息汇集共享和统一发布也有待完善。比如：“黄标车”数据没有联网，增加了异地执法的难度；缺乏区域性统一的货运信息平台，造成货运市场无序竞争及运输效率不高等问题。

二、国际大都市在内外交通衔接方面的调控机制

上海未来的城市定位为：在现代化国际大都市的基础上努力建设具有全球资源配置能力的全球城市。在与之相匹配的世界一流的交通体系中，城市内外交通应如何高效衔接方面，伦敦、东京、巴黎、纽约等全球城市的先进经验可供上海参考借鉴。全球城市一般均为其所在国家的重要门户，其特征是以门户枢纽机场为衔接，形成覆盖全球的航线网络和辐射国内及区域的公铁网络，具有很高的连通度，具体表现为具有门户枢纽集疏高效、交通衔接服务多元、铁路轨交融合发展、区域运输市场统一等特征。

（一）门户枢纽集疏高效

国际先进的门户枢纽机场一般都具备铁路或快速轨道以及高速公路等发达的集疏运系统，可提供快速抵达市中心及其他城市的交通服务，其中轨道交通在集疏运系统中起骨干作用，一些欧洲枢纽机场甚至有不止一种轨道模式衔接。例如：法国戴高乐机场同时有区域铁路RER、高速铁路TGV和法国国营铁路提供的列车服务，德国法兰克福机场则同时有城际高速铁路ICE和市郊铁路S-Bahn提供服务。通过不同模式的轨道服务，提供至市中心、都市区、其他城市的机场旅客集散服务。枢纽机场至市中心的时间一般在30分钟以内，成田机场虽距东京区部约70公里，但也仅需60分钟可抵达（表2）。法兰克福、戴高乐、阿姆斯特丹等欧洲枢纽机场通过铁路可以直达欧洲多国主要城市（图1）。

（二）交通衔接服务多元

国外枢纽机场地面交通一般都提供轨道交通、机场巴士、出租车、车辆租赁等多种交通方式选择，满足多元化集疏运需求。以法兰克福机场为例，轨道交通提供有至法兰克福市区和近郊中小城镇的区域铁路S-Bahn以及至德国主要大中城市乃至周边国家的城际高铁列车ICE这两种模式。虽然轨道交通是机场集疏运骨干，可提供快速大容量旅客集散服务。但是丰富的“门到门”的机场旅客接送服务可以令旅客获得更好的出行体验。法兰克福机场仅巴士服务就有三种模式：一是汉莎航空公司提供至南部主要城市海德堡、曼海姆、斯特拉斯堡（法国）等城市的巴士接送服务；二是提供有当地主要酒店往返机场的巴士接送服务；三是机场至哈恩机场或达姆斯塔特火车站的中转巴士，为两段行程提供衔接服务。此外，法兰克福机场还有出租车、租赁车等服务。

美国很多机场都有SuperShuttle机场巴士接送服务，提供机场至目的地、出发地至机场的单程服务以及往返服务，主要有轿车（3人）、SUV（5人）、厢式客车（11人）等三种车型，其中厢式客车服务又分专车接送和合乘服务。旅客可以根据自己的需要选择上述车型和服务，并且可以提前网上预订服务。

（三）铁路轨交融合发展

东京、巴黎、伦敦、莫斯科等国际大都市的铁路与城市轨道实现融合发展。与国内城市以铁路服务对外联系、城市轨道服务市内交通的明显分工所不同，在东京，甚至很难区别某条轨道线路是对外服务还是市内服务。

从规划层面来讲，铁路车站与城市轨道交通站点充分衔接。莫斯科是以轨道交通环线尽可能多的连接铁路车站，巴黎则是以铁路车站尽可能多的实现与更多方向的轨道交通线路相换乘。

从运营层面来讲，列车行车组织多样化，通过灵活采用不同的停站和编组方式以及发车间隔，满足不同时段、不同客流的出行需要；市中心轨道与区域轨道实现过轨或共轨运行，例如东京JR列车可直接开行至地铁线路上，减少旅客换乘。铁路服务趋向公交化，无论是在站台服务、票务还是换乘上，都加强了与地铁和公交车的衔接。[4]

（四）区域运输市场统一

国际大都市之所以能够实现枢纽集疏高效、内外交通设施和服务高度整合，归根到底在于良好的体制机制保障。

美国区域交通规划由联邦政府立法确认其法律地位的MPO（Metropolitan Planning Organization）负责。全美约有数百个规模不等的MPO，根据地区间联系的需要，个别MPO还可以跨多个行政区设置。华盛顿大都市区的规划组织——首都地区交通规划委员会（NCRTPB）的规划权限就涵盖华盛顿特区、马里兰州、弗吉尼亚州及其周边六郡。历史上，纽约州、新泽西州和康涅狄格州也曾共同组建MPO（后因机构过于庞大，被纽约大都市区交通委员会所取代）。MPO的灵活的组织和管理模式极大地加强了区域间的协调能力。[5]

日本城市人口高度集中，以东京、大阪、名古屋为中心的三大都市圈是日本城市集聚的最主要地区。以东京为中心的首都圈规划为例，呈现三大特点：一是由中央政府制订区域交通规划，日本先后编制实施了五次《首都圈基本规划》。二是重视跨行政区域的协作，首都圈规划从首都圈整体角度进行综合规划，规划涉及诸方面，必然跨越行政区划，然而规划提出的措施并不是分解到行政单元和具体地区，而是由整个首都圈的成员共同执行。三是规划的制定和实施以法律为依据，日本专门为都市圈规划和地方规划分别制定法律，如东京都的城市规划所依据的首都规划法。

欧盟委员会长期致力于建立欧洲单一运输市场。欧盟运输政策由各成员国共同制定，具有法律地位，是指导各成员国的政策性文件。欧盟运输政策从罗马条约的“共同运输政策”到欧盟交通白皮书，经历了半个世纪的不断发展。2011年，“欧洲单一运输市场蓝图——建设具有竞争力的高效运输系统”白皮书的发布标志着欧盟运输政策更加完善。欧盟的经验在于，一是由各国政府主导制定运输政策；二是不断完善涉及交通运输规划和管理的相关法律法规和政策文件；三是构筑综合交通体系，推动TEN-T泛欧运输网络建设，优先发展水运和铁路，鼓励多式联运。[6]

虽然美国、日本和欧盟的发展模式有所差异，但都强调顶层设计，通过建立跨行政区域的综合协调机制，突出规划的先导作用和法律的基础作用，促进区域交通一体化发展。

三、提升上海内外交通衔接能力的对策建议

借鉴国际大都市在内外交通衔接方面的成功经验，针对上海现状的不足，笔者认为上海提升内外交通衔接能力的重点在于：一是如何进一步提高门户枢纽的地位和功能；二是如何整合各种交通方式的发展；三是如何实现区域运输市场的一体化；四是如何加强各部门的联动管理。

（一）完善航空枢纽的服务功能，提升城市门户地位

近年来，上海机场旅客吞吐量呈现持续较快增长的态势，未来有可能达到1.1亿～1.2亿人次/年，比2013年还要增长近50%，其中单是浦东机场旅客吞吐量就可能达到7000万～8000万人次/年，对机场服务能力和效率都提出了更高要求。

浦东机场重点应加快与虹桥枢纽的快速轨道交通规划建设，实现浦东机场覆盖长三角主要城市的3小时航空经济圈目标：其中虹桥枢纽至浦东机场30分钟可达，至上海市中心区45分钟可达，沪宁沪杭沿线毗邻城市1小时可达，长三角主要城市3小时可达。快轨的制式究竟是选择铁路还是城市快轨，其实各有利弊，关键还是要让旅客出行更快捷、更舒适。如采用城市快轨，则需要考虑增强虹桥枢纽换乘的便利性，旅客乘坐城际铁路和城市快轨能够“一票到底”，旅客甚至可以选择“机票+城市快轨+铁路”的联程购票。

虹桥机场与虹桥火车站构成的综合枢纽已经建立起综合交通管理的协调机制——虹桥商务区管委会下设交通协调处负责与虹桥枢纽交通运营管理相关的组织协调工作。虽然管理架构已经建立，但是管理和服务的“盲区”依然存在，因此需要进一步完善常态化的运营管理机制，加强各系统运营的分工协作。为适应会展综合体和虹桥商务区核心区开发的需要，建议可在既有的虹桥枢纽运营管理机制基础上，适时纳入会展综合体的运营主管部门，确保虹桥枢纽运营管理工作更加完备。同时，完善一体化交通综合信息平台，以现有虹桥枢纽综合管理信息化集成系统为依托，强化交通信息的整合共享，形成虹桥区域交通综合信息平台。

此外，在机场地面交通服务方面，面对日益多元化的旅客需求，对机场服务整合度、特色化、创新性提出了更高的要求，需要充分学习国外枢纽机场的地面交通服务经验，以需求为导向，以ACI测评为抓手，不断提升服务质量。

（二）协调铁路与城市轨道发展，构建区域一体化的轨道交通体系

适应长三角城镇布局和交通设施体系逐步向网络化方向发展的趋势，在既有的沪宁、沪杭传统运输通道的基础上，上海应加快与苏中苏北地区、苏南沿江、沿杭州湾北岸、湖州及安徽中西部等地区铁路通道的规划建设，促使上海铁路对外辐射扇面扩大。

结合新一轮城市总体规划编制，开展城市轨道交通网络规划研究工作，加强铁路枢纽总图规划与城市总体规划的协调对接，在规划阶段就为铁路和城市轨道网络的融合奠定良好的基础。对于上海市域6000多平方公里的空间范围，确实需要规划一种介于对外铁路与城市地铁之间的系统，也就是市郊铁路。考虑到一方面随着高速铁路逐步成为铁路对外客运的主力，另一方面上海市内原先需要依靠铁路货运的部分产业逐步转型或外迁，一些既有线运能释放，因此可以充分利用既有的铁路设施服务城市交通。[7]如今已经开通运营一年多的金山铁路月、日均客流稳步上升，对于联系远郊金山区发挥着重要作用。[8]

推动铁路与城市轨道交通的一体化发展，还需要铁路运行组织更加适应城市客流特征，行车计划更加灵活，铁路与城市轨道的换乘更加便捷，车站、票务、服务更加融合。国外城市铁路车站换乘设计、铁路与城市轨道共轨或过轨运行、一票到底的票制、车站与城市一体化发展等经验都可供借鉴。铁路车站与城市发展需要更加融合，更好地发挥铁路速度快、可达性好的优势，铁路车站在市区中心位置的区位优势就需要尽可能地保持，并且新建或改建车站能够与城市用地开发更好地结合。

（三）深化长三角区域交通合作，推动区域统一运输市场

自2003年长三角道路运输一体化合作正式启动以来，沪苏浙在道路运输管理和执法等方面的合作不断深化，特别是2009年长三角地区合作与发展联席会议制度建立后，长三角区域交通合作上升至政府层面，形成三级协调机制，合作领域也从道路运输拓展至综合运输层面。

为更好地利用好这一协调机制，建议：一方面在两省一市政府层面的协调机制的基础上，力争中央部委的支持和参与，提高决策平台的权威性；另一方面积极争取专业性的决策咨询机构的参与和支持，提高决策的科学性。

同时，与国际一些大都市区或城市群相比，长三角区域交通一体化发展还需要着力强化规划和法律的作用。目前，长三角地区综合交通规划主要还是两省一市各自组织编制，能否由三地交通部门共同牵头开展区域综合交通规划的编制，加强公路、内河航道、轨道交通等重大设施规划对接，并定期组织修编。此外，区域规划的法律基础存在缺位，交通管理和执法的依据不相统一，因此加强两省一市交通法律、规范和标准的统一协调十分必要。

（四）探索建立各部门协同管理的长效机制

上海在2010年世博会交通保障工作中积累了丰富的部门协同管理经验，在近年来春运交通保障工作中，各部门在春运工作办公室联席会议统筹下加强联动，也取得了很好的协同管理效果。应该说，特定阶段的上海交通各部门综合管理具有较强的协同性。然而，随着清明、五一、国庆等小长假和学生寒暑假等交通压力持续增大，迫切需要一个应对全年365天的各部门协调管理的长效机制。

因此，建议在总结、评估、完善春运工作办公室制度的基础上，将春运保障工作的一些好的做法和成功经验运用到日常内外交通管理工作中来，研究建立交通、市政、公安、消防、气象、区县等各部门共同参与的常态综合交通管理平台，形成部门协同管理的常态工作机制：闸北、徐汇区与铁路部门、市内交通联系，保障上海站和上海南站客流组织有序；虹桥商务区管委会、闵行区同铁路、公路、民航和市内交通协调，确保虹桥综合交通枢纽内客流组织有序；公安交通部门与周边省市联系，并充分利用华东六省一市交通安全协作会议平台开展工作；市政部门与公安部门联系，确保道路畅通；武警消防部队与大型交通枢纽及运输单位协作，在特殊状态下保证交通运输安全有序；新闻宣传部门和气象部门充分参与常态交通保障工作，加强宣传和信息发布。

参考文献：

[1]上海市人民政府.上海市交通发展白皮书[M].上海：上海人民出版社，2014.

[2]陆锡明.大都市一体化交通[M].上海：上海科学技术出版社，2003.

[3]晏克非，崔叙，廖苑伶，等.全方位构建面向世博会的上海市内外交通衔接系统[J].交通与运输，2003（4）.

[4]周立新，陈锐.国外铁路与城市轨道交通一体化发展剖析[J].轨道交通，2008（5）.

[5]程楠，荣朝和，盛来芳.美国交通规划体制中的大都市区规划组织[J].国际城市规划，2011，26（5）.

[6]European Commission. White Paper 2011： Roadmap to a Single European Transport Area - Towards a competitive and resource efficient transport system[R]. European Commission， 2011.

[7]上海市城市综合交通规划研究所.上海市轨道交通运输系统发展研究[R].上海市城市综合交通规划研究所，2012.

[8]上海市城乡建设和交通发展研究院.2014年年度上海铁路客货运分析报告[R].上海市城乡建设和交通发展研究院，2014.

责任编辑：张 炜