矿产资源开发中的土地流转价格评估机理及环境优化治理

摘要 围绕矿产资源开发中涉及到的土地流转价格的扭曲问题展开讨论。认为地表权与地下权二者矛盾的集中体现是国家征地过程中的农村集体利益的损失，而土地流转过程中缺少合理的土地流转价格评估机制来平衡各方利益。因此，在肯定农村集体土地所有制地位的前提下，对我国土地流转价格进行了机理分析。针对矿产资源开发中土地流转的生态补偿机制缺失问题，以存在交易成本的例子进行深入探讨，对环境产权分配、环境优化治理进行了理论探析。分析指出：在建立有效的土地流转价格评估机制中，应尊重民众的客观价值及主观价值损失，并将其反映到土地流转价格中，给予合理的补偿；要推行矿产资源领域产权改革，减少政府扭曲力度，推动矿产领域的市场化进程；推动绿色财政转移支付体制、环境税制、绿色法制建设，完善土地流转补偿机制；在涉及农村集体土地流转过程中，部分实现地表权与地下权的统一，减少矿产资源土地流转中的纠纷；实现土地产权的有效分割，保证土地市场的正常运转，推动土地产权的合法性、可交易性、可流转性制度建立；在矿产资源开发中环境税应定位为体现矿产资源的国家所有权权益而针对采矿权主体征收的税种；要使环境税征收效果达到最优，需要一系列的条件以及配套改革；在政府公共服务定位、不参与市场交易的前提下，要使得社会福利最大化，需要赋予农村集体一定的环境产权，且政府负责环境治理是较为妥善的；涉及农村集体土地流转中的环境产权应是广义上而非狭义上从属于地表权，否则环境产权清晰界定将有较大的外部成本。

关键词 地表权；地下权；环境产权；土地流转价格机制

中图分类号 F302.6 文献标识码 A

文章编号 1002-2104（2014）04-0093-07

矿产资源开发涉及到土地流转问题。现实中，我国土地流转市场并不完善，土地流转价格机制不合理。土地流转价格体系形成大致是如下过程：国家征用农村集体所有土地，给予一定的经济补偿，在农村集体土地转为国家所有后，国家再以出让、计划配置等方式将土地划拨、转让出去，“土地涨价归公”，国家享有土地流转的收益，而实际上大部分收益转入地方政府手中。因此，我国现行扭曲的土地流转价格体系鼓励了地方政府对农村土地征用的积极性，也导致大量的纠纷和争端。

矿产资源开发中土地流转价格评估机制不完善的根源是土地利用产权界定不清。集中体现为土地空间利用中的地表权与地下权的对立问题。其中地表权，按照《商业词典》的定义，指土地所有者对土地表面及以上部分和水、地下部分中不属于矿产资源部分的所有权；地下权，也即矿业权，在我国分为矿产资源勘探权和矿产资源开采权[1]。我国采用地表权与地下权的分离模式，但是对地表权和地下权问题、属性、定义等缺乏详细的法律条文和法律规定，致使矿产资源开发中的土地利用问题比较突出。

其中，较为尖锐的是矿产资源开发涉及的土地利用存在法律上、制度上的矛盾，主要体现为：《中华人民共和国矿产资源法》第3条规定的矿产资源（不论地表还是地下）都属于国家所有与《土地管理法》第33条规定的任何单位使用土地必须使用国有土地以及国家从农民、集体征收来的土地存在法理上的矛盾。这种矿产资源“单一所有制”与土地空间利用“二元所有制”的矛盾集中体现在矿产资源开发中农村土地所有者的合法权益没有得到充分尊重。

然而，英、美等国矿产资源开发中涉及土地流转中的问题较小，原因是以英美为代表的地表权、地下权采用统一模式。实施这种模式的国家实行土地私有制，拥有土地的权利人是矿产资源的所有者。这种模式的优点是两权相统一下减少权利纠纷。其实行的是以利用为核心的开发模式，所有权不是产权的核心，不能排除其他权利人开采矿产资源的权利。因此，解决我国矿产一元制度与土地二元制度对立的根本是清晰界定产权，给予农村集体合理的产权尊重。

而产权界定不清晰导致了矿产资源开发中土地流转补偿不到位。现实中，农地补偿标准形式化，且缺乏土地流转的生态补偿机制，导致矿产资源开发中的生态环境问题日益严重，进而给当地民众带来社会福利损失。解决环境污染问题的根本途径在于界定环境产权。当不存在交易费用时，环境污染的负外部性可以通过利益相关者的谈判解决，在这种情况下可以达到帕累托有效率的结果。这里的利益相关者是指污染的受益者和受害者，如果把环境产权配置给污染的受益者一方，将会产生污染的激励[2-3]。当然，Coase[4]的解释是相当理想化的，但是Coase从产权界定视角解决外部性问题的思路具有其合理性。我国主要奉行的是“谁污染，谁治理”的原则，这个原则是否适合矿产资源开发的实际情况呢？将环境产权配置给矿产企业抑或农村集体，哪一个更为合理？

文章在肯定农村集体所有制合理性的基础上，对矿产资源开发中土地流转价格评估机理进行探讨，进一步围绕土地流转价格机制中的生态补偿机制问题，对环境产权分配、环境优化治理进行理论分析。

1 矿产开发中土地流转价格评估机理分析

1.1 征地扭曲、利益分析及假说

我国的征地制度存在强制性的弊端。运用强制手段征用土地本身就是侵犯私人权益的做法。私

人权益得不到保障只会造成更多的社会纠纷。其中，征地对大众利益的损害必须予以重视。吴

利生[5]对我国征地问题引起的社会问题进行了估算，在全国土地问题中有近2/3的比例来自于

征地问题。从根本上来讲，农地非农化实际上是农民失去土地的过程[6]。然而农民在此过程中

的权益并未得到充分尊重。

金木[7]指出土地征用补偿费中地方政府要拿70%以上的分成，而农村集体和承担劳动力的单位仅得到20%。可见国家征用土地获益最大的是地方政府，而农村集体作为土地所有者却得到很少的补偿。造成土地补偿制度不合理的根本原因是政府（尤其是地方政府）的角色是利益寻求者，造成了政府与公众利益的对立。在我国目前征地的土地流转过程中，农村集体只得到政府补偿的很少的一部分，在土地被征用后，政府通过划拨、协议、招标、拍卖、转让、出租、入股等方式在土地一级、二级市场上以政府定价和土地市场定价的方式将利益划入囊中。所谓“土地涨价归公”实际上剥夺了农村集体作为土地所有者的部分权益。当中的“公”变相地等同于地方政府，地方政府作为公众利益的代言人。只有给予农村集体以合理的尊重，才能减少因土地流转价格扭曲造成的利益纠纷。基于以上分析，提出以下假设：

假设1：在矿产资源开发中，政府对土地的征用不是作为利益寻求者，而是作为公共利益服务者。这样做是为了在尊重农村集体土地所有者地位的前提下，分析农村集体土地流转价格评估机制。

假设2：政府不参与市场交易，提供以产权为基础的制度保障及社会服务。政府不参与市场交易是减少市场扭曲的重要前提。

假设3：农村集体对土地流转价格的评估涉及主观感受与客观评价两方面。在征地过程中不仅仅要考虑经济损失等客观成本，还要考虑人们因征地导致的精神损失。一般而言，长期生活在土地上的人们都有“土地情节”，而这方面的损失却是学术界和社会各界普遍忽略的。

1.2 矿产资源开发中土地流转价格评估机理

1.2.1 土地流转价格评估的基本因素

（1）客观评价因素。土地租金收入损失。土地租金收入是土地收入的主要来源。由于土地的立体构成，土地租金收入也涉及到地上、地表、地下三个层面。因此，在这里我们只考虑基于地表权和地下权的级差收益。在矿产资源开发中，应考虑到矿产资源的优劣程度对土地流转价格的影响。因为优质矿产会以较少的成本给企业带来巨额利润，而作为土地所有者的农村集体理应考虑到这一层利益，我们用Rm表示。在我国由于矿产资源一律为国家所有，这部分收益是由政府进行征收的，主要是以资源税的形式。在这里，我们将Rm定位为因矿产资源优劣程度而带来的级差收益，部分为农村集体所有。同时，土地会因区位条件而获得其他收益，如房租等收益，用RF表示这部分收益，暂且不考虑其他因素，假定其为由于土地肥沃程度所带来的级差收益，即在以产出收益的多少来衡量土地的肥沃程度中衡量的土地租金收益。Rm、RF都是因为区位条件所形成的租金收益。因此，土地租金收入可以表示为：R=eτ·Rm+er·RF（r、τ为反映级差收益的为租金利税调节参数）。

土地产出收益损失。在矿产资源开发中，我们还必须考虑到因土地征用而带来的土地产出收益的损失，用Q来表示这部分损失。在我国土地征用的补偿中，主要是针对这部分损失进行的，即按照农业产地原用途进行补偿，但是补偿标准制定过于形式化，不能反映农业产出收益的变动情况。同时，在矿产资源开发中，涉及到对地表的破坏的补偿，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》中第21条有相关补偿规定，但是其补偿标准比较形式化，并没有根绝地表破坏的实际情况进行补偿。为了反映土地产出收益的变动情况，表示为：Q=YF·PF（YF为土地产出，PF为价格）。

“两个外部成本”。矿产资源开发中不可避免的是生态环境破坏问题。由于矿产资源的可耗竭性，矿产资源的利用不仅仅使得附属土地的生态结构遭到破坏，而且在矿产资源开发中还会产生一系列的环境污染问题。即产生“两个外部成本”问题。按照宋文飞等[8]的定义，“两个外部成本”指矿产资源开发对环境造成的负外部成本，包括当代成本和代际成本。“两个外部成本”可以表示为：E=（bt+1）∫t0e-ρt·x（x表示污染量，ρ表示随着时间t的环境价值损失比率）。

假设政府通过征收环境税制来反映“两个外部成本”。环境税要发挥效用的关键是政府职能角色转变及相关税制的合理界定。在税制界定清晰的基础上，征收环境税可以减少矿产资源开发中的外部性问题。另外，由于政府的公共服务角色，政府制定环境税可以反映“两个外部成本”的变化，为环境价值评估的市场机制提供了宏观导向。比较理想的情况是T/x=E/x，即环境税能够完全反映“两个外部成本”。

然而，现实中矿产资源税制的混乱制约了环境税效用的发挥。笔者认为，主要原因是法律规定上的漏洞。《矿产资源法》第3条指明国家拥有矿产资源所有权，也即对矿产资源进行处分的权利主体是国家，然而法律上规定采矿权主体有着对矿产资源和矿产品开采的权利，也即拥有对其实际处分的权利。采矿权属于私权范畴，注重的是个体利益，而矿产资源国家所有权属于公权范畴，注重的是公共利益。我国对采矿权的界定默认了私权代替公权的存在造成了个体利益与公共利益的矛盾和冲突。一方面，采矿权人对矿产资源的开采的生态外部成本和资源消耗的跨代成本没有很好的体现出来；另一方面，也造成了我国现行的矿产资源法律、法规逻辑上存在种种问题，如对采矿权的认识不清延伸到以矿产资源税、矿产资源补偿费、采矿权价款的使用混乱上。因此，征收环境税应在明晰矿产权属关系的基础上，针对采矿权主体进行设定，以减少矿产资源开发造成的生态破坏。

（2）主观评价因素。在考虑土地流转价格的时候，也须考虑到人们对生态系统的主观感受。基于假设3，我们设定人们的主观评价包括对客观环境及文化环境的评价。其中客观环境我们考虑R、Q、E对主观感受损失的影响；文化价值主要指的是当地的风俗、价值观念、主观享受等的损失，用SV表示。因此，人们的主观成本可以用H（R，Q，E，SV）表示。对其予以评估权重系数，将主观价格表示为：H=ev1·R+ev2·Q+ev3·E+ev4·SV，因环境污染带来的主观价值边际损失可以表示为：H/x=ev3·E/x。在ev1、ev2、ev3、ev4系数给定的情况下，我们可以评估由环境污染带来的主观价值边际损失，使得主观价值评估成为可能。

因此，土地流转价格可以表示为P（R，Q，E，H）。在实践中，E、H在土地流转中是基本被忽略的。R、Q因为政府的干预处于扭曲状态，导致土地流转中的社会福利损失和利益纠纷。

1.2.2 土地流转价格评估的社会福利最优原则

在R、Q、E、H的基础上构建社会福利函数U（R，Q，E，H），并假设其为拟凹连续可微函数。社会福利最优化的表示方式为：

2 矿产开发土地流转价格机制中环境产权分配及优化治理的探讨

在现有土地流转补偿价格机制中，生态补偿这一重要机制是不完善的，相关的产权及环境治理都没有清晰的法律规定，导致在矿产资源开发中的生态问题得不到很好地解决。在矿产资源生态补偿机制中，清晰界定环境产权是一个极为重要的问题。本文所指的环境产权是基于Coase的产权理论[4，9]引伸出的一种财产权，包括环境权的所有、占有、使用和支配的权力，属于私权范畴，可以用于交易。

现实中由于政府参与并操控了土地流转过程，导致土地流转机制中市场机制的缺失，使得环境产权并没有真正建立和完善。环境产权界定困难的主要制度矛盾在于自然资源国家一元所有制下产权不能实现合法、有效流转。具体来讲，环境产权的界定可以分为三种情形：环境产权从属地表权，环境产权从属地下权和环境产权共享。在环境产权从属地表权的情况下，主要涉及国家和农村集体两个利益主体。环境产权从属地表权的情况尚需进一步讨论。环境产权从属地下权，就是环境产权归采矿权主体所有。环境产权共享，即采矿权权利主体与地表权权利主体共同享有环境产权。从法理上讲，环境产权应归国家所有，但是由于土地所有制二元形式的特殊性，我们需要探讨环境产权更合理的分配方式。

在上文中假定政府不参与市场交易，因此，排除了政府参与环境产权分配的情况，主要考虑矿产企业和农村集体环境产权分配的情形。

我们分析一个具有交易外部性的例子。在矿产资源开发中，矿产企业是排污者，而农村集体则是受害者。因此，从根本上来讲，矿产企业希望不受到环境污染的限制，它们期望更多的污染以求得更大的经济利益，而农村集体则希望减少污染，减少它们的损失。一种情形是将环境产权分配给农村集体，可以兼顾到其因污染的主观价值损失，将环境产权分配给农村集体所得收益设为T（x）。但是，将环境产权分配给农村集体则可能会产生漫天要价的现象，因此，需要一个基本假定：农村集体按照土地流转市场的基本规律来交易环境产权。由于农村集体期望享有T（x）的收益，它们是谈判规避者。而在此情形下，矿产企业是谈判的主动者，因为其要减少因环境产权交易带来的成本。矿产企业在此过程中产生的谈判成本设为N（x），因谈判产生的期望收益为E（x）。另一种情形是将环境产权界定给矿产企业，在此情形下，矿产企业将不用承担T（x）的成本，由于污染倾向，需要一种约束机制以减少社会污染，此时需要政府的宏观调控及完善的生态补偿机制以减少环境污染的社会福利损失。具体分析如下。

引理2 在假设2成立的情况下，将环境产权界定给农村集体是较为妥善的做法。

在前文我们分析土地流转价格最优化的时候，提出使得土地流转价格最优的基础条件是市场条件，而以环境产权为市场手段调节发挥作用需将环境产权界定给农村集体。因为在假设2的前提下，将环境产权界定给矿产企业将不存在环境产权市场交易的可能性，只能以政府调控手段调节以减少社会福利损失。将环境产权界定给矿产企业也将破坏土地流转价格最优化成立的基础条件，不利于社会福利最优化。实际上，将环境产权从属于地表权具有一定的可行性。虽然在法理上，环境产权应属于国家所有，但是由于土地的立体构成属性，作为土地拥有者的农村集体拥有相关环境产权亦属合理。现实情况的复杂性在于环境产权很难界定清晰，主要原因是环境资源的复杂性。环境资源的错综关联带来环境权利分割的难度。因此，我们认为环境产权从属于地表权应是指广义上而非狭义上的，否则环境产权清晰界定将有较大的外部成本。

若假设2不成立，情况较为复杂。从法理上讲，国家理应享有环境产权，但是农村集体作为土地所有者理应享有相应的环境产权收益。有几种可行性方案可以考虑：一是将环境产权在农村集体、国家之间分配；二是将环境产权完全分配给国家；三是将环境产权分配给农村集体。第一种方案，虽然可以兼顾到双方利益，但在实际操作中是十分麻烦的。矿产企业实际上需要跟国家、农村集体两个卖方购买环境产权，存在的交易成本加大的可能性较大，况且环境产权在二者之间界定清晰基本上是不可能的，因为土地作为一整体，很难清晰界定权利主体。第二种方案的实行将忽略农村集体主观价值的实现，需要一种补偿机制以弥补农村集体的损失，实则是以政府调控手段调节利益分配，以推动矿产资源的可持续开发，但是土地流转的市场机制将是不完善的。

2.2 环境优化治理

具有交易外部性的例子中，我们考虑引理2成立的情形。若矿产企业负责环境治理，矿产企业承担一定的治理成本C（x），必然要求相应的治理优惠。在契约x″污染水平的基础上，要求一定的治理优惠，使实际交易得到的污染水平为x，因为矿产企业承诺会将污染降到x″的水平。在这种情形下，（x″-x′）的额外社会污染量并没有得到解决。实际上，在环境产权界定给农村集体的情形下，矿产企业的治理动机也是被动的，它并没有足够的意愿去治理。因此，在此情形中，将环境产权界定给矿产企业不是最优选择（见图4）。

当然，农村集体治理污染的愿望是最强的。如果农村集体负责环境治理，那么其可以将所得的环境产权收益用于治理，减少生态破坏。这是在假定农村集体拥有一定的技术条件、治理设施等的基础上所做的推论。但是，农村集体往往并不具备这个能力，治污成本如果大于环境产权收益，对于农村集体而言则是一种负担，并不是合理的选择。政府负责治理可以解决这个问题。当然这是在假设1、假设2成立的前提下，政府有环境治理的动机。若政府负责治理使得环境污染水平从x″降到x′，可以有效解决外部性。当假设1、假设2不成立时，政府负责环境治理的动机就会受到影响，在此情形下可以考虑农村集体、政府共同治理的模式，优势互补。当然，现实情况是复杂的，这涉及到政府与农村集体如何协调的问题，处理不好也会弄巧成拙，产生新的纠纷。

3 结论及讨论

文章针对矿产资源开发土地流转中存在的主要问题，表现为国家征地所带来的土地流转价格机制的扭曲、生态补偿机制缺失问题进行了探析。围绕矿产资源开发中土地流转价格评估机理，对生态补偿机制，尤其是环境产权分配、环境优化治理展开讨论。主要观点有：

（1）建立和完善矿产资源开发中以产权为基础的土地流转生态补偿机制。首先，推行矿产资源领域产权改革。主要包括矿业权界定、环境产权界定，在产权改革的基础上推动矿产领域的市场化改革。在矿业权界定清晰的基础上，推动矿业权市场化流转，减少政府扭曲力度。应明晰环境产权界定的法理脉络，实现环境产权分割，推动环境产权的合法性、流转性、排他性法制进程。其次，在环境产权界定的基础上完善土地流转补偿机制。包括绿色财政转移支付体制、环境税制、绿色法制建设，推动矿产资源开发的永续发展。

（2）矿产资源开发中的土地流转价格扭曲问题根源是缺少明晰的产权制度。矿产资源所有制的一元属性与土地所有制的二元属性在制度上的矛盾反映了现行法治规定中产权界定的混乱。应该在尊重农村集体意愿的基础上，根据实际情况给予农村集体相应的权利。在涉及农村集体土地流转过程中，一是要部分实现地表权与地下权的统一，减少矿产资源土地流转中的纠纷；二是实现土地产权的有效分割，保证土地市场的正常运转，推动土地产权的合法性、可交易性、可流转性制度建立。

（3）矿产资源开发中国家征地往往忽略民众的主观价值损失。由于生活在特定环境中的人们往往对周围环境、民风民俗、传统文化等会产生特殊的情感，国家征地后会产生较大的情绪波动和精神损失，这些主观方面的因素往往被忽略。国家征地如果仅按照农业用地原用途进行补偿，这往往会引起当地民众的不满情绪。因此，在征地中应充分考虑当地民众的主观价值损失，并将其反映到土地流转价格中，给予合理的补偿。

（4）在政府公共服务定位、不参与市场交易的前提下，要使得社会福利最大化，需要赋予农村集体一定的环境产权，且须与政府在环境治理的公共服务定位结合。文章揭示了赋予农村集体一定的环境产权是为了让农民在环境破坏中的主观价值损失得以有效弥补，而政府负责环境治理在一定情形下是较为妥善的。当然，需要指出的是政府是作为公共服务者的角色参与环境治理和监管，如果政府职能没有从利益寻求者的角色转变过来，环境治理及环境监督力度都会大打折扣。

（5）在矿产资源开发中环境税应定位为体现矿产资源的国家所有权权益而针对采矿权主体征收的税种。这主要是在严格区分探矿权与采矿权的基础上提出来的建议。而在我国矿产资源法律法规中二者的界定与区分是比较模糊的。由于采矿权涉及对矿产资源的处分，是实际的生态环境破坏的责任主体，因此，征税对象应是采矿权主体，目标是将“两个外部成本”内部化到矿产企业的生产成本中，以达到保护环境的目的。

（编辑：王爱萍）

参考文献（References）

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（2）矿产资源开发中的土地流转价格扭曲问题根源是缺少明晰的产权制度。矿产资源所有制的一元属性与土地所有制的二元属性在制度上的矛盾反映了现行法治规定中产权界定的混乱。应该在尊重农村集体意愿的基础上，根据实际情况给予农村集体相应的权利。在涉及农村集体土地流转过程中，一是要部分实现地表权与地下权的统一，减少矿产资源土地流转中的纠纷；二是实现土地产权的有效分割，保证土地市场的正常运转，推动土地产权的合法性、可交易性、可流转性制度建立。

（3）矿产资源开发中国家征地往往忽略民众的主观价值损失。由于生活在特定环境中的人们往往对周围环境、民风民俗、传统文化等会产生特殊的情感，国家征地后会产生较大的情绪波动和精神损失，这些主观方面的因素往往被忽略。国家征地如果仅按照农业用地原用途进行补偿，这往往会引起当地民众的不满情绪。因此，在征地中应充分考虑当地民众的主观价值损失，并将其反映到土地流转价格中，给予合理的补偿。

（4）在政府公共服务定位、不参与市场交易的前提下，要使得社会福利最大化，需要赋予农村集体一定的环境产权，且须与政府在环境治理的公共服务定位结合。文章揭示了赋予农村集体一定的环境产权是为了让农民在环境破坏中的主观价值损失得以有效弥补，而政府负责环境治理在一定情形下是较为妥善的。当然，需要指出的是政府是作为公共服务者的角色参与环境治理和监管，如果政府职能没有从利益寻求者的角色转变过来，环境治理及环境监督力度都会大打折扣。

（5）在矿产资源开发中环境税应定位为体现矿产资源的国家所有权权益而针对采矿权主体征收的税种。这主要是在严格区分探矿权与采矿权的基础上提出来的建议。而在我国矿产资源法律法规中二者的界定与区分是比较模糊的。由于采矿权涉及对矿产资源的处分，是实际的生态环境破坏的责任主体，因此，征税对象应是采矿权主体，目标是将“两个外部成本”内部化到矿产企业的生产成本中，以达到保护环境的目的。

（编辑：王爱萍）

参考文献（References）

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（2）矿产资源开发中的土地流转价格扭曲问题根源是缺少明晰的产权制度。矿产资源所有制的一元属性与土地所有制的二元属性在制度上的矛盾反映了现行法治规定中产权界定的混乱。应该在尊重农村集体意愿的基础上，根据实际情况给予农村集体相应的权利。在涉及农村集体土地流转过程中，一是要部分实现地表权与地下权的统一，减少矿产资源土地流转中的纠纷；二是实现土地产权的有效分割，保证土地市场的正常运转，推动土地产权的合法性、可交易性、可流转性制度建立。

（3）矿产资源开发中国家征地往往忽略民众的主观价值损失。由于生活在特定环境中的人们往往对周围环境、民风民俗、传统文化等会产生特殊的情感，国家征地后会产生较大的情绪波动和精神损失，这些主观方面的因素往往被忽略。国家征地如果仅按照农业用地原用途进行补偿，这往往会引起当地民众的不满情绪。因此，在征地中应充分考虑当地民众的主观价值损失，并将其反映到土地流转价格中，给予合理的补偿。

（4）在政府公共服务定位、不参与市场交易的前提下，要使得社会福利最大化，需要赋予农村集体一定的环境产权，且须与政府在环境治理的公共服务定位结合。文章揭示了赋予农村集体一定的环境产权是为了让农民在环境破坏中的主观价值损失得以有效弥补，而政府负责环境治理在一定情形下是较为妥善的。当然，需要指出的是政府是作为公共服务者的角色参与环境治理和监管，如果政府职能没有从利益寻求者的角色转变过来，环境治理及环境监督力度都会大打折扣。

（5）在矿产资源开发中环境税应定位为体现矿产资源的国家所有权权益而针对采矿权主体征收的税种。这主要是在严格区分探矿权与采矿权的基础上提出来的建议。而在我国矿产资源法律法规中二者的界定与区分是比较模糊的。由于采矿权涉及对矿产资源的处分，是实际的生态环境破坏的责任主体，因此，征税对象应是采矿权主体，目标是将“两个外部成本”内部化到矿产企业的生产成本中，以达到保护环境的目的。

（编辑：王爱萍）

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