跨界水环境治理的政府间协作机制研究

周浩，吕丹

(东北财经大学公共管理学院，辽宁大连 f116025)

跨界水环境治理的政府间协作机制研究

周浩，吕丹

(东北财经大学公共管理学院，辽宁大连 f116025)

以跨界水环境治理中政府间协作关系的困境为研究对象，分别从行政分割、法律缺失、治理机制以及财政分担机制不完整等方面探讨了地方政府在跨界流域治理过程中陷入协作困境的原因，并据此提出了建议，即强化政府间认同机制、明确法律保障制度、完善水环境政府治理体制和政府投资机制等。最后以太湖流域为例，结合太湖水环境治理的特点，剖析了其治理现状及困境，提出了该流域政府间协作治理的对策建议。

跨界水环境;政府间协作;太湖流域

流域指的是一个以水资源开发为中心、各个要素之间相互影响、相互作用的综合体。水资源在人类的生存与发展中具有不可替代的作用，是经济社会可持续发展的重要基础，所以流域内的水环境问题是人类生存和发展所面临的首要问题。近年来，随着城市化和工业化的发展，我国的水环境问题不断恶化，除自然因素外，更多的是人为原因，而跨界污染则是水环境恶化的重要特征。那么如何解决跨界水环境治理问题，充分协调好各利益方之间的利益问题已引起研究学者的普遍关注。根据治理理论［1］，所谓的水环境治理主要是指政府作为相关的核心利益主体，以法律、信息、经济、财政等为手段解决和防治水环境污染，从而达到改善水环境功能和质量的目的。但是由于存在流域的系统性与行政区人为划分的矛盾以及污水排放外部的不经济性，使政府在水环境治理中难以发挥应有的作用。那么需要构建何种治理机制才能使政府在发挥自己角色作用的同时有效解决水环境治理问题呢?本文从政府角色视角，探讨了我国跨界水环境治理过程中政府间的作用机制，并以太湖水环境治理现状为背景进行了个案剖析。

1 政府间协作治理的困境及其原因

由于缺乏一种有效的协作机制，各个地方政府之间在跨界水环境治理过程中各行其是，产生“集体行动困境”，使得地方政府之间的横向互动达不到应有的效果。正如前文所述，地方政府间的协作困境是由多方面因素共同作用的结果。

1.1 地方政府间的行政分割性

地方的行政性划分是阻碍地方政府协作的主要根源。太湖水环境的跨界污染的产生虽然已有十几年了，但是地方政府之间有关环境治理实现双赢的经验还很缺乏。这就反映出了现行单一的行政区划水环境污染治理方式与水污染的叠加效应之间的矛盾。在我国，中央政府与地方政府之间以及地方政府间的职责和权力的划分具有很大的不确定性。《中华人民共和国宪法》规定中央和地方国家机构职权的划分需要遵循中央统一领导、地方发挥主动性和积极性的原则(第三条第四款)，但是由于传统“条块分割”的影响，地方政府只是单纯地依赖中央和上级政府，这导致地方政府间的横向交流互动极少。

我国的这种行政体制的不足主要在于，由于各个地方政府间缺乏信息交流和有效的沟通，以及资源无法进行系统有效地利用和整合，导致了生态环境的日益恶化和资源的消耗。再者，由于行政体制的分割使得各地方政府之间“独自为政”，这实质上是行政区与流域生态区之间存在不耦合关系的体现。

1.2 法律制度环境的缺失性

我国的法律制度环境的缺失也是导致各个地方政府之间跨界水环境治理协作困境的重要因素。《中华人民共和国宪法》指出，“中央政府具有统一领导全国地方各级政府行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”(第八十九条第四款)。而且该宪法和地方政府组织法只是对县级及以上地方各级人民政府的权限作出具体的规定，依照该权限进行管理各个行政区域内的经济、科学、文化、教育、卫生等事务。对于跨界水环境治理问题，目前只是依照《水污染法》的规定，但是它缺乏对跨界污染事件的明确界定。尽管《中华人民共和国水污染防治法》(1996年修订)中要求构建跨界的机构以防治水环境污染，但这种规定仅仅是一种原则性的，在现实中并不具有可操作性。

由此可见，我国在有关各个地方政府之间协作的法律规定方面还很匮乏，一些法律只是对各级政府在管理辖区内的事务作了规定，但是对一些上级机关在跨界事务中的职责以及地方政府在协作中的权、责、利、任等并未涉及。总体上来讲，我国各个地方政府在解决跨界水环境污染治理问题上基本面临无法可依的局面，这就导致在跨界治理时常常出现要么互相推诿，要么争论不断的局面。此外，地方政府之间跨界事务监督与处理机制的缺乏也导致在解决跨界水环境污染问题时地方政府无法处理的现象。

《中华人民共和国水污染防治法》以及《实施细则》中有关规定指出，不论企业偷排、超排多少量，它们面临的经济处罚不会超出10万元;即使瞒报、造假、偷排等行为进行数罪并罚，企业的罚款也不会高于50万元。但相对于企业的治污费用，这些处罚则是微乎其微的，因此许多不法企业有恃无恐地偷排、超排。这些行为充分说明了我国在刑事和行政处罚方面的法律法规缺失。由于缺少环境保护责任问责制，使得许多由于监管不力、决策失误或者没有完成治理任务造成特大环境污染事故的，或者严重违反环境保护法律和国家政策要求的地方官员，可以轻易地逃避法律责任。

1.3 水环境治理机制不完整

流域水资源保护局是我国现行的流域统一管理机构，该机构隶属于水利部流域水利委员会，实行国家环保总局与水利部双重领导。目前普遍实施的流域治理体制主要是由流域水资源保护局和流域水利委员会这两个层级机构来协调政府部门之间的矛盾，这就导致了如下情况的出现。首先，我国现有的七大主要流域管理局仅是水利部的下属单位，不具备独自承担流域综合管理的能力，而且因其权威性较弱，使其不能够统一管理和调度流域内的水资源［2］;其次，由于水利委员会只是水利部的派出机构，并不具备协调环保部门与水利部门间矛盾的权力，而且水资源保护局在获取行政区的支持方面也比较困难，并且作为协调机构没有强有力的制度支撑，从而导致无法高效地实施流域规划以及协调行政区内诸如跨界水环境污染等矛盾;再次，该机构由于不能与地方行政管理很好地衔接，使其无法协调流域内各个行政区之间的水环境管理工作，进而不能通过综合规划和流域决策等手段对不同流域、不同河段和支流进行详细分类指导。

1.4 缺少有效的政府间的财政分担体制

与我国地方政府间分割性的行政体制相关联的是有关水环境治理过程中的财政分担问题。依据现今我国所实施的财政体制，一般依照财政包干制度进行经费分担。由于各个地方政府的财政通常都是独自处理，税源和使用均依据自身的行政管理区域的情况而定，因而对跨界水环境污染治理过程中的经费分担问题自然就会产生争议。这主要是因为各个地方政府间的协作都是希望以最小的成本来获取最大的收益，并且还有一些地方政府在财政上本身就存在困难，故讨价还价、产生争议的现象也就不足为奇了。以太湖流域为例，太湖流域中的五大中心城市，虽然各个地方政府的财政状况都还不错，但是作为一个经济理性人，没有谁会更愿意付出过多的费用。依照“谁污染谁治理”的原则，谁污染多那么谁就应该付出更多的经费，然而由于缺乏一个政府间有效的协作机制，因而如何准确界定地方政府在水环境治理中的责任就成为首先要解决的问题。同时，中央财政投入的不足也导致环境保护被列入政府财政缺位行列。中国环境科学院数据显示，“十五”期间，财政的环境保护投资额仅为国内生产总值(GDP)的1.19%［3］，与同期其他国家相比，还处于相对较低的水平。

2 推进地方政府间跨界治理协作的对策

水环境治理具有整体性和系统性，它是以流域为单元，从整体流域角度统一规制水环境资源的生态与经济功能，综合采用多种措施，实现流域内水环境容量与污水排放量相均衡的目的［4］。要实现跨界的水环境有效治理，需要做到以下几点:

2.1 强化地方政府间的认同机制

要做到跨界环境的有效治理，尤其是保证环境治理的可持续发展，首先应该更新陈旧观念，确立双赢观念。由于我国现行行政体制具有分割性，使得地方政府成为了各地方区域的利益代言人。在地方政府相互博弈的过程中双赢是最佳的结果，而协作是实现这一结果的最佳途径，利益问题是实现协作前要解决的首要问题。目前各地方政府仍旧存在本位主义的思想，仍然以传统的地方利益观念为主，导致跨界环境治理问题长时间得不到解决，因此地方政府之间必须加强协调合作，仅仅独善其身是不能解决问题的。水环境的污染问题不是短期的问题，而是长期日积月累的问题，至今仍没有得到有效解决，其主要原因就是流域内地方政府都存在独善其身的观念，所以各个政府之间需要建立双赢的利益意识，这样才能够更好地进行协作。因此，跨界流域协作治理的前提是必须要强化政府间的认同机制，还必须要有强有力的区域协作组织来贯彻这种意识，否则最后只能是纸上谈兵。而且在确立了科学的政府间认同机制的同时，还需要一个良好的外部环境作为机制运行的最终保障，这就要求第三部门、公众的不断参与和监督，准确反馈协作机制的运行效果和结果。

2.2 明确法律保障制度

在法律保障方面，要积极完善流域内水环境治理的行政法律规章以及健全法律支持体系。首先，需要根据流域内水环境治理的特点，充分考虑地方区域内各方利益冲突的平衡与协调，规定利于地方行政的协调机制以及水环境治理的范围，明确治理的基本制度以及治理原则，在克服现有法律法规中不具备可操作性和系统性弊端的基础上，组织制定相关的执法规划与程序。其次，可以尝试进行跨界行政治理，该方法是借用美国的“境外管理权”来解决跨区公共事务的形式，即地方政府可以在一定的范围内将管制权延伸到管辖区以外的其他地方。在我国法律中，可以加入对地方政府在水环境治理中对“跨界管理权”运用的规定。例如在跨界的水环境治理中，处于下游的政府有权到上游履行职责，在对上游污染企业进行的罚款可纳入下游政府对环境治理的费用等。第三，在我国流域水环境治理法律体系中存在对参与治理的各个地方政府部门职责和权力界定具有模糊性，以及没有从法律制度上确定水资源管理体制中流域管理和区域管理谁做主导等关键性问题的现象，从而使得流域水环境治理的一些法规政策不能得到有效执行。因此流域水环境治理亟需进一步完善政府部门之间的职能关系，而这一关系能够被明确和执行的前提就是良好的法律保障制度的建立。

2.3 完善水环境政府治理体制

我国现行的流域治理体制改革的重点是通过国家新《水法》的相关规定完善行政区间协调流域内治理体制。具体做法包括:首先，在机制与机构安排方面，各流域需要设立有实质协调能力、有权威的流域管理局来充当国家水利部与环保总局共同认可的派出治理机构［5］，并直接对流域水环境综合治理部门负责，明确流域管理局的法律地位，强化其在流域治理中区域协调、部门协调和层级协调中的权威性。并且该机构在人员配备方面，除包含本身的行政管理人员外，还需要吸纳一些流域流经各行政区域的相关部门主要领导，以此来代表其所在区域充当另一部分机构人员，同时加强各地方政府、政府各部门之间的有效协调和主动沟通，使区域与流域实现水环境治理上的协调与衔接。其次，设置具有高权威性的流域水环境治理部门(高于行政区级别)作为国务院的派出机构，负责制定指导跨界流域对行政区水环境治理的科学合理的制度，而不会受到任何政府部门的干涉。形成以国家部门为主导并在其领导下的集成——分散的治理模式，改变流域管理局单纯负责协调指导、检查监督、制订规划等工作的局面。与此同时，通过建立区域与流域相结合的运营机制，明确水资源治理权责，改善我国现行水环境治理体制由“多龙管水”引发的区域管理城乡分割、功能管理部门分割以及流域管理条块分割等弊端［6］［7］。

2.4 完善政府投资机制

缺少相应的财政投资，地方政府之间的水环境治理协作也只能是空谈，在目前情况下，我国各个地方政府甚至中央政府对该方面的治理资金投入还是严重不足的。因此，应该加大政府投资机制的完善力度，具体应该做到:首先，扩展治理资金投入来源。其次，增加财政投入的保障力度。第一，对财政支出结构进行有效调整，增加环境保护资金在财政支出中所占的比例。近几年来，我国的财政支出具有较高的增长，但是被用来作为环境保护的支出增加比例还远远低于收入增加的速度，即便考虑到需重点支持较多的领域，但是当前的支出结构仍存在不足之处，环保支出仍旧不足，财政支出需要进一步调整;第二，逐渐增加流域水环境治理费用支出在环保中所占的比例，并且从法律制度上保证水环境治理时所需要资金来源的稳定性。具体来讲，政府可以按照一定的支出比例来加大对水环境治理的财政费用，切实高效解决水环境治理的问题［8］。

3 太湖流域跨界水环境治理中政府协作机制构建

3.1 太湖流域水环境治理现状

太湖流域位于我国长江三角洲南缘和东部沿海地区，主要包括江苏省的苏州、镇江、常州、无锡，浙江省的湖州、嘉兴、杭州等7个地级市，以及上海的大陆部分，地跨沪、苏、皖、浙三省一市。太湖流域的总面积约为3.69万平方公里，占不到3%的人口和0.4%的土地面积，2007年创造了占全国19%的财政收入以及13%的国内生产总值，城市化率已达到51%，是我国经济最发达的地区之一［9］，在全国占有举足轻重的地位。

然而，太湖流域在经济高速发展的同时也承受着工业文明带来的伤害，并且付出了环境和资源的惨重代价。目前太湖流域部分地区出现水环境质量逐年下降以及严重水质型缺水等问题。特别是2009年伊始，江苏盐城由于城西水厂受酚类化合物的污染，导致市区内大部分地区断水，这是继2007年太湖蓝藻事件后又一次严重的恶性水危机。根据2011年太湖流域水质自动检测结果显示［10］，除了太湖湖体的水质基本上保持稳定，其余水体的水质总体上均表现下降趋势，在15条主要的入湖河流中就有8条河流水质劣于V类，仅仅小溪港、大港河、梁溪河和望虞河的河流水质符合Ⅲ类标准。与去年同期相比，7条河流的水质下降1-2个级别，而且国家考核断面水质达标率呈现大幅度的波动，其波动范围为67.3%-90.4%。上述情况的出现主要是由于太湖被当作一个“公湖”，因而就产生了太湖“公地悲剧”。而作为公共治理核心主体的政府机构，应该承担供给公共物品的责任。根据现代政府的受托责任，环保问题需要政府主导，其本质是公共服务与公共产品的供给要求，而跨界水环境治理的公共事务却是单个地方政府无法单独有效完成的［11］。

3.2 太湖流域水环境治理中的政府协作困境

太湖流域地跨苏州、上海、湖州、嘉兴和无锡5个城市，分别属于苏州、浙江和上海这3个省市，但是缺乏一个有效的流域管理机构。而成立于1984年的太湖管理局虽然隶属水利部，代表水利部行使所在流域内的水行政主要职责，定位为具有行政职能的事业单位。但是该管理机构不能够包含流域水环境的主要治理方面，又由于存在“市独自为战和县独自为战”的管理机制，于是就产生了跨界水环境污染治理困境的问题。尽管各个地方政府都对太湖进行了治理，但是由于没有形成一个有效的地方政府沟通合作机制，就会产生责任不清、各方排污严重超标的现象。我国在其他流域治理中也相继建立了一些流域性的组织，如长江流域规划办公室、黄河水利委员会、珠江水利委员会等等，但是从运作效果来看，部分功能得以实现，却主要集中于水域本身的被动治理，而对流域的主动保护和流域水环境纠纷等方面作用甚微，并且基本上不具备独立的行政、财政权力和政策制定、决策和实施的能力，这样就大大削弱了公共组织在区域公共管理中的作用和意义。因此，地方政府如果要想对跨界水环境实施有效地治理，就需要构建一个有效的地方政府间协作机制［12］。

3.3 推进太湖流域政府间跨界治理协作的对策

3.3.1 太湖流域政府间协作机制的构建框架

本文尝试构建以“太湖流域水环境综合治理委员会”为龙头，苏、浙、皖、沪等地方政府为侧翼，以社区等组织形式为代表的公众为主体，非政府组织为基础的多中心的治理基本框架(如图1所示)。而在职能分工和定位方面，则采用系统论的方法，对系统内管理主体进行科学的分工，并注重反馈机制和外部监控机制在整个系统作用过程中的作用。

图1 太湖流域跨界水环境治理的政府间协作及其公共治理系统构建

3.3.2 太湖流域政府间协作机制的政策保障

首先，在资金的保障方面。第一，可以考虑在太湖流域实施以直接污染税和污染产品税等为代表的准环境保护税，针对流域的沿岸企业和居民对水环境污染程度、水平和类型，由地方政府征收相关税收，经汇总后授权综合治理办公室支配使用。而用准环保税的征收建立专项基金，专款专用，用于流域治理。第二，治理中除了使用国家和地方的财政投入和专项资金之外，地方项目债券也可以成为一个有效的资金融通途径，这不仅能缓解财政资金的压力，也可以有效引入公众资本，提高项目的实施效率。第三，生态补偿与生态购买则是将产品生态过渡为商品生态，将市场机制引入生态治理当中。但是生态购买与污染权配置一样，在理论界有很大的争议，我们可以通过论证其在太湖流域实施的可行性与必要性，再做具体的政策设计。

其次，地方政府竞争力的促进机制保障角度。区域公共管理是一把双刃剑，一方面其可以使区域经济得到协调统一的发展;另一方面其可以促进区域内各地方政府竞争力的加强。区域公共管理利用超行政区划组织的形式，对行政区划组织——地方政府在某一特定领域进行统筹和协调，同时还可以利用行政权力设计外部运行机制，加强区域内各行政区划组织的良性竞争。太湖流域治理过程中，可以依托综合管理办公室，设计科学的流域治理技术参数和办法，对区域内地方政府实行绿色治理绩效考核，使其成为重要的地区竞争力的参考指标，以制度促进地区间的竞争和行政效率的提高。

最后，充分发挥公众参与机制。公众参与是政府间协作机制有效发挥作用的重要基础。公众参与的形式多种多样，可以是传统的直接信访，可以是授权NGO，或者通过现代社区来完成，也可以通过电子媒介的形式实现其功能。公众参与区域公共管理应该是一个系统工程，公众赋权和问责的权力作为系统运行的保障，听证、圆桌会议、网络参与作为系统运行的媒介和工具，而公众用脚投票所形成的居住权选择则作为系统运行的结果。

［1］俞可平.治理与善治［M］.北京:社会科学文献出版社，2000.

［2］施祖麟，毕亮亮.我国跨行政区河流域水污染治理管理机制的研究［J］.中国人口·资源与环境，2007(3):4-9.

［3］苏明，傅志华，王明昊.水环保投融资体制之症［N］.社会科学报，2011-06-23(2).

［4］杨宏山.构建政府主导型水环境综合治理机制［J］.中国行政管理，2012(3):13-16.

［5］黄晓红.中国跨行政区水污染防治管理模式研究［D］.北京:清华大学公共管理学院，2006.

［6］孙晓山.考察澳大利亚墨累-达令流域水资源管理的体会［J］.江西水利科技，2002，28(4):195-199.

［7］李曦，等.我国流域管理的现状问题及对策［J］.科技进步与对策，2002(3):36-37.

［8］陆成林.完善辽河流域水环境保护的政府投资政策建议及机制设计［J］.经济研究参考，2011(70):13-14.

［9］胡其峰.太湖污染治理面临三大难题［N］.光明日报，2005-09-28(5).

［10］江苏省环保厅.环境状况年报［EB/OL］.［2011-09-20］.http://www.jshb.gov.cn/jshbw/hbzl/hjjb/.

［11］周立.从太湖治污谈区域经济合作责任［N］.文汇报，2007 -07-16(5).

［12］杨新春，程静.跨界环境污染治理中的地方政府合作分析［J］.改革与开放，2007(9):16-18.

责任编辑:沈玲

Research on the Inter-governmental Coordinating Mechanism in the Cross-border Water Environment Governance

ZHOU Hao，LÜDan
(School of Public Administration，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116025，China)

Taking the dilemma of the inter-governmental coordinating relation in the cross-border river basin governance as an object，this paper analyzes the causes from the administrative division，law imperfection，governancemechanism and financial sharingmechanism.On this basis，it gives some suggestions such as strengthening themechanism of the identity between governments，confirming the legislative assurance system，perfecting themechanisms of governmental governance on water environment and government investment.At last，with the case of Lake Tai，combining with the features ofwater environment governance，it presents some countermeasures on the cross-border governance in this basin.

cross-border water environment;cooperation of inter-government;Lake Tai basin

D63-3

A

1009-3907(2014)03-0285-05

2014-01-14

教育部人文社会科学青年项目(10YJC630173);辽宁省社会科学基金重点项目(L11AJL004)

周浩(1989-)，男，山东济宁人，硕士研究生，主要从事环境经济、可持续发展等方面的研究;吕丹(1978-)，女，辽宁沈阳人，副教授，博士，硕士研究生导师，主要从事资源环境经济和公共经济等方面的研究。