慈善组织监管与慈善组织公信力重塑路径研究综述

吴 成，郭剑鸣

（浙江财经大学财政与公共管理学院，浙江 杭州 310018）

慈善组织监管与慈善组织公信力重塑路径研究综述

吴 成，郭剑鸣

（浙江财经大学财政与公共管理学院，浙江 杭州 310018）

公信力是慈善组织的灵魂，但当前国内慈善组织的丑闻事件层出，不仅沉重打击了慈善组织在公众心中的神圣形象，而且在一定程度上严重影响了慈善组织的长远发展。因此，对慈善组织的公信力流失问题进行研究，具有重要的理论和实践意义。综合国内外学者的观点，其研究的重点集中在慈善组织公信力的内涵、公信力流失的原因、公信力评估及公信力的重塑路径4个方面。这些研究为我们反思慈善组织公信力流失现象以及加强监管、重塑慈善组织的公众形象提供了很好的学术基础。

慈善组织；公信力流失；重塑路径；研究综述

一、引 言

纵观慈善组织的发展历史，我们可以清晰地看到其在救死扶伤、人道援助、社会福利等公益性事业中发挥着重要作用。同时，我们也看到其在现代社会中由于慈善丑闻事件而备受质疑。Meg McSherry Breslin（2011）在其研究中回顾了90年代美国的慈善丑闻事件，指出慈善组织由于丑闻事件导致公信力的流失在一些知名的慈善组织中尤为明显［1］。1992-1993年间，美国蓝十字协会在维吉尼亚西部计划失败使得纽约蓝十字协会备受诚信的考验，使得其不得不重组管理团队和董事会［2］。1992年，美国联合劝募协会（United Way of America，UWA）总裁威廉·拉莫尼因挪用60万美元公款而锒铛入狱，将美国慈善组织信任危机推向了风口浪尖［3］。1995年新世纪慈善基金会（The Foundation for New Era Philanthropy）因欺诈案件而宣告破产，让公众大跌眼镜［4］。美国的慈善丑闻事件让公众丧失了对慈善组织的信心。中国也不例外。2011年3月，南京红十字会副会长潘楷红以慈善之名进行非法集资，让公众开始担心慈善组织的正常运作；2011年4月上海红十字会的“万元餐费”事件让公众对慈善组织的信任产生了动摇；2011年6月20日，新浪微博上一个名叫“郭美美Baby”的炫富行为和她的“中国红十字会商业总经理”的头衔，引起网友的广泛评论、搜索、探究和怀疑；2011年9月，河南宋庆龄基金会因以善款发放贷款，从中赚取高额利润事件让人们对公募基金会又一次感到无比失望；2012年6月，温州苍南儿童福利院用铁链拴养儿童更让人发指；2013年4月20日，四川省雅安市芦山县发生了7.0级地震。灾难发生的第一时间，中国红十字会通过官方微博号召大家为灾区募捐，可收到的却是14万多个“滚”字和鄙视的表情［5］。其他国家的慈善组织在不同的发展阶段也存在类似现象。可见，慈善组织公信力的流失是一个普遍性的问题。从成熟国家的慈善组织公信力建设经验看，慈善组织的丑闻事件只是慈善组织公信力流失的表象，慈善组织的内部治理失规才是公信力流失的根本原因。因此，改善慈善组织的内部结构及其治理模式，是重塑慈善组织公信力的必由之路。

二、慈善组织公信力的内涵

公信力下降在现代社会中已是常态，也引发学者的广泛关注。目前，对公信力研究主要集中在“政府公信力”、“媒介公信力”、“司法公信力”等领域。这些研究成果对“慈善组织公信力”的研究具有重要的借鉴意义。

公信力，在英文中主要有6种表达。Credibility（传媒公信力研究者较多使用）；Public Trust、Public Confidence（政府公信力研究者较多使用）；Public Credit、Trustworthiness、Accountability（民间组织公信力研究者较多使用）。Credibility强调的是可靠性，Public Trust、Public Confidence强调信任、信心，Credibility强调信用，Trustworthiness强调值得信任，Accountability强调的是责任性［6］。基于本研究的研究对象是慈善组织，更多强调的是其是否承担了相应的责任和义务，因此，在英文表达中选择Accountability作为公信力的译词。

Thomas（1998）系统地指出公信力是整个社会的核心，是公众监督政治权威机关和当权者的重要因素。Carino（1983）将公信力分成三个部分，Who、What和Whom。Who是主体，即谁负责公信力问题；Whom是客体，即对谁负责公信力问题；What就是中介，即通过什么来维持公信力［7］。这个观点和Stone（2007）相一致［8］。Brown（2009）对Whom进行了深入的分析，认为Whom暗含了管制者、捐赠者、管理者和公众的协调需求的期望。Morrison（2007）对What进行了深入分析，认为公信力的内涵需要进行扩大，应包含组织如何维持使命和回复利益相关者［8］。龚培兴、陈洪生（2003）认为政府公信力是指政府通过自身的信用所获得的社会公众的信任［9］。高卫星（2005）认为政府公信力是政府在行政活动中根据自身的道德状况所表现出来的与公众建立自愿的稳定的并能在危机状态下外化为物质力量的信任关系的能力［10］。张旭霞（2006）认为，公信力是政府的信用能力，它反映了公众在何种程度上对政府行为持信任态度［11］。唐铁汉（2005）等人侧重于政府与公众互动的角度来探讨公信力这个概念，认为公信力是政府的影响力与号召力，反映了人民群众对政府的满意度和信任度。可用公式来表示为：政府公信力=政府行政能力*公众满意度。为此，他们把公信力概括为政府的诚信程度、服务程度、依法行政程度以及民主化程度等四个方面［12］。以上都是不同学者在研究政府公信力时提出的看法。随着慈善丑闻的曝光，对慈善公信力的研究渐成焦点。杨思斌、吴春晖（2012）认为公信力是指在社会公共生活中公共权力面对时间差序公众交往以及利益交换所表现的一种公平、正义、效率、人道、民主、责任的信任力。在此基础之上，他们进一步提出了慈善公信力的内涵。慈善公信力即慈善组织和慈善活动在社会系统信任中获得的社会认可和公众信任的程度，它体现的是社会公众在何种程度上对慈善活动持认可、支持和信任态度［13］。通过以上学者对公信力的讨论，我们可以从以下几个方面把握慈善组织公信力的内涵。

（一）Who，即公信力主体

慈善组织是慈善组织公信力的主体，他们是否认识到自身的公益性质和公益责任？其具体行为是否符合公益责任的要求？这是塑造慈善组织公信力的前提。因此，慈善组织必须对捐资人和公众的公益诉求负责，任何渎职、失职、幕后交易等违法行为都会损害其在公众心中的形象。

（二）Whom，即公信力客体

公众是慈善组织公信力的客体，他们是否认可慈善组织的履职、履责行为是评价慈善组织公信力高低的关键。因此，慈善组织必须全方位接受公众的监督，才能保证其行为符合公众的公益诉求。

（三）What，即慈善组织表达公信力的方式

慈善组织的公益行为是否有利于整合优化慈善资源，提高慈善公益服务效率是保障慈善组织公信力的手段。

综合而言，慈善组织的公信力就是指慈善组织在提供公益性服务过程中，其本质理念、存在形式、表现方式、表达手段等所能够获得社会公众的接受、认可、支持程度。

三、慈善组织公信力流失的原因

面对我国慈善组织公信力大幅度流失的现象，大多数学者主要从内部管理、外部环境以及相关约束、监督机制等方面进行原因分析。

部分学者认为内部管理人员的“官本位”思想、管理人员从中牟取暴利、管理体制混乱、产权机制不清是导致公信力流失的主要原因。平开玉（2011）指出，慈善组织公信力流失的内部原因主要包括：管理者中饱私囊，私相授受；社会责任和公益意识单薄；产权缺陷，权责不明；内部管理不善，角色定位不清等［14］。高卫星（2006）认为传统的官民对立的理念以及财务信息的透明度不高是造成公信力下降的主要内部原因［10］。孔云梅（2011）认为慈善组织过多依赖政府，自主治理能力较差以及缺乏专业人才是导致公信力流失的内部原因［15］。庞娜（2005）认为，非营利组织公信力流失内部原因主要有内部自律机制缺失，缺乏道德驱动上的自律以及自律存在制度上的缺陷等［16］。黄心华、卢锐（2005）认为，非营利组织公共责任的缺失，内部治理结构混乱是导致公信力流失的原因［17］。由此可见，我国慈善组织存在着人才匮乏、独立性治理较差、社会责任意识淡薄、管理者腐败诸多现象。

从外部环境来看，我国整体社会背景正处于转型时期，这在一定程度上会对慈善组织的管理、发展产生影响。陈华（2013）指出在社会转型时期，社会价值呈现多元化的趋势，这就造成了公众的认识和慈善管理者认同的分化；另一方面，在转型时期，慈善组织的规范化发展相对滞后，社会发展中的一些阴暗面不同程度地向慈善组织渗透使公众对慈善组织产生不满［18］。平开玉（2011）指出，薄弱的社会信用和法律体系以及双重管理体制下责任的规避是导致公信力流失的外部原因［14］。规范慈善组织的组织制度，财务制度等领域。庞娜（2005）指出，双重管理体制，领导行政化色彩严重，注册制度中的非竞争性原则也是导致NPO公信力流失的外部原因［16］。李永清（2012）以香港红十字为例，指出了良好的法制是维持慈善组织发展的重要因素之一［19］。以上学者在进行外部环境研究时均提到了法律体系的薄弱问题，由此可见健全的法律法规对规范慈善组织的发展是极其重要的。

另一些学者从相关约束、监督机制方面看待慈善组织公信力流失问题。平开玉（2011）指出缺少第三方评估机构、缺乏行业监督是导致慈善组织公信流失的责任机制原因［14］。高卫星（2006）认为缺乏有效的权力制约机制和问责机制是导致公信力流失的原因［10］。孔云梅（2011）认为政府监督主体混乱、社会监督力量薄弱是影响慈善组织公信力流失的重要原因之一［15］。黄心华、卢锐（2005）认为，对NPO监督缺位也是造成公信力流失的重要因素［17］。强化对慈善组织的监督应注重行业监督、自我监督、社会监督、政府监督、问责监督和第三方专业评估，各监督主体相辅相成，这样多管齐下才能促进慈善组织公信力的建设。

综上所述，内部自主管理性较差，对政府依赖性较高，管理者道德素质不高，责任意识较低，产权缺陷，法律体制薄弱；社会不良环境、风气的影响；缺乏第三方评估和行业监督，政府监督混乱、社会监督力量薄弱是造成公信力流失的重要原因。但是相关研究并没有对问题原因的重要性进行排序，使得在解决问题的实际手段可能面临“胡子眉毛一把抓”的局面。

四、慈善组织公信力的评估

在慈善组织公信力评估问题上，国内外学者的侧重不一。中国学者研究的重点主要集中在评估的内容上，国外学者研究的重点主要集中在评估的方法上。

在评估内容方面，邓国胜（2004）年提出了“APC”的评估理论，即对慈善组织的问责（Accountability）绩效（Performance）和组织能力（Capacity）进行全方位的评估［20］；石国亮（2012）在“APC”的评估基础上，结合慈善组织的公信力的构成要素，设计了具有普适性的评估指南，从使命、能力、绩效、问责出发，设计了4个一级指标，10个二级指标，30个三级指标［21］；唐跃军，左晶晶（2005）提出了NPO组织评估的6大内容，分别是NPO的基本状况、组织治理、公共责任、资金使用、信息披露、筹资活动，并在这些大内容上分别设计了28个二级指标和21个三级指标［22］；罗文标，吴冲（2006）建立了NPO绩效评估六维棱柱模型（Six-Dimensions Prism，SDP），从财务、顾客、内部运营、学习和成长、竞争、政府6个方面进行评估，是对平衡计分法的扩展和延伸［23］；徐君、王冠、曾旗（2007）从B（Business）途径的研究方法出发，将企业管理的评估内容引入到NPO中，评估内容由内部治理与运作、效益、效率和发展创新能力四大内容组成，每一大内容又包括17个具体的指标［24］。虽然学者从政府、非营利组织公信力的角度提出了不同方面的评估内容，通过资料整理，如表2所示，学者所涉及的研究内容都有着一定的相似性，都是从内部建设和外部发展两方面进行研究。

表1 慈善组织公信力的评估内容汇总表

在评估方法上，Joanne G.Carman，Kimberly A.Fredericks和David Introcaso（2008）指出，20世纪60年代，美国就已经得到了制度化的使用（图1）。20世纪60年代，PPBS（Planning-Programming-Budgeting System）作为预算方法运用到美国政府体系中，对美国财政支出进行有效地考核。1997年，美国联邦政府运用GPRA（Gvernment Performance and Results Act）对政府部门进行评估，要求获得可测算或者可评估的成果。新公共管理运动以来，美国政府，要求实施PART（Program Assessment Rating Tool），进一步考核目标实现程度，提高管理效率［25］。Siti-Nabiha Abdul Khalid（2010）指出，马来西亚在面对政府公信力流失和无效率的情况下，采用试点的方式，把KPI作为绩效评估指标，获得了较大的成功［26］。这些成功的经验告诉我们，采用评估方法进行考核，能有进一步提高管理透明度和管理效率。慈善组织作为第三部门存在，这些考核方法同样适用。

中国学者虽然对评估方法也有研究，但是多数都是外国评估方法的补充。胡杨成（2005）提出了NPO绩效综合模糊评价法［27］。仲伟周、曹用利、Shunfeng Song（2006）例举了主观经验法、专家调查加权法、德尔菲加权法、ABC分析加权法、ABC分类法、多元回归分析加权法6种不同的方法、认为需要根据具体的考核对象、考核目的、考核时期、考核角度、考核指标对考核对象的不同反映程度进行打分，合理分配权重［28］。蔡宁、葛笑春（2006）首次提出了PROMETHEE方法在NPO绩效评估中的运用，建立PROMETHEE方法评估程序，通过量化分析，得出结论［29］。

图1 不同时期美国政府、非营利组织采取的绩效考核方法和事件

总体来说，我国在慈善组织公信力评估的研究中，存在重评估内容，轻评估方法的问题。而缺少一整套系统的公信力评估方法，评估的指标设置不合理，考核标准不统一，考核方法单一，考核体制不健全，考核过程不公正等问题恰恰是制约我国慈善组织公信力评估失效失准的重要因素。

五、慈善组织监管与慈善组织公信力的重塑路径评述

关于公信力重塑的路径，学者们主要从四个方面进行了梳理。

（一）正确处理政府和慈善组织之间的关系，确立有效的管理体制

我国慈善组织对政府的依赖关系以及双重管理体制严重制约着我国慈善组织自主重塑公信力的动力。张伟珍（2007）在其研究中指出，我国政府对慈善组织的影响力过于强大，不少慈善组织的工作人员直接来源于政府，以一种与政府类似的逻辑运行，这样政府的不当行为与慈善组织的不当行为混为一谈，这种互为对方“背黑锅”的环境，不利于慈善组织采取自主行为去提升公信力［30］。罗文恩、周延凤（2012），认为中国慈善组织由于行政化而带来的困境已经阻碍其正常的发展，需要进行人事制度的改革，引入企业管理的模式，推行市场化管理，重塑项目品牌和组织品牌［31］。朱俊立（2011）指出需要构建公共财政与慈善组织间培育服务性合作新关系模式，政府资助慈善组织时，需要帮助强化而不是弱化慈善组织与众不同的特点［32］。刘亚娜（2008）基于基于中美比较得出结论，认为政府在慈善事业中应该是倡导者、合作者、管理监督者、法律保障者，而不是组织者、运营者、赞助者［33］。学者们的建议中肯、客观，但是就如何正确处理政府与慈善组织关系，确立有效的管理体制，只提出了建设性方向，没有进行具体、深入的研究。

（二）建立问责制度

缺乏有效的问责制度是我国慈善组织公信力流失的又一重要原因。王雅清、张江江（2010）认为行政人员由于“经济人”特征，在行使权力过程中会出现违法现象。这就要求建立一套完善的行政问责机制，对违法行政人员问责，重塑政府公信力［34］。孟卫东（2008）指出，只有政府问责制落实到位，才能增强对失责行为的追惩力度，这种力度越强，政府执行力就越强。具有较强的政府执行力是责任政府的根本要求。这种正向的执行力必然带来政府较强的政府公信力和回应力［35］。学者们关于建立慈善组织问责制度的研究基本都是借鉴政府问责制的方法，但是这一方法是否有效，未经过验证。

（三）改革内部治理结构，引入第三方评估机构

董慧凝、周京、赵伟（2013）认为我国慈善组织存在着严重的行政色彩，大部分慈善组织设立都是政府机构为了弥补某项公益事业经费短缺或者为了便于从国际上筹资而设立，法人人格不独立，因此，政府与慈善组织的关系应从上下级直接领导转变为间接监督、指导，完善法人分类，建立慈善性公益法人制度［36］。石国亮（2012）认为专业的第三方评估机构是外部监督制衡机制，它与政府的监督和社会公众的监督共同构成了系统完整的外部监督体系，是保障慈善组织公信力不可或缺的外部结构［21］。Antonio Goncalves Oliveira、Hilda Alberton Carvalho、Dayanne Paretti Corrêa（2013）认为公共部门需要采用审计方法进行必要的审计工作，才能保证资金的正常运作［37］。第三方专业评估在一定程度上能够提高透明度，但是也同样牵出另一个问题，即慈善组织和专业第三方评估存在舞弊行为，该如何处理？关于这一点的研究是个空白。

（四）增强慈善组织运行的信息透明度和监管力度

慈善组织信息透明度较低是我国慈善组织的一大诟病。杨平波、张晓琴（2011）指出慈善组织必须强化财务信息的透明度，加强会计监督，向公众表明善款信息的来龙去脉［38］。乔占军（2013）

认为会计信息披露机制是提升慈善组织公信力的路径选择［39］。邹世允、吴宝宁（2012）认为扩大慈善组织信息的透明度就需要政府、内部监管、捐赠人、第三方评估机构、行业自律、社会舆论和公众在内的有机互动的监管体系［40］。刘亚莉、王新、魏倩（2013）指出，需要通过改进和完善非营利组织会计制度，学习美国慈善组织向国税局呈交990报表、慈善组织评价的规范体系，公开披露财务信息［41］。余奎（2011）认为中国已经具备构建慈善组织电子商务模式的物质、制度、精神基础，探讨了电子商务模式的可行性和意义，同时也提出了实施中可能遇到的困难，这对我国慈善事业的发展具有重要意义［42］。Georgette E.Dumont（2013）在其研究中指出，通过NPVAI（Nonprofit Virtual Accountability Index）作为非营利组织实施网络公信力计划的战略工具，结果是非常有效的［43］。在建设透明化慈善组织时，中外学者所见略同。强化监督、增强信息透明度确实可以重塑公信力，但是监督需要公众的过程性参与，增强信息透明度需要技术和资源，如何解决这两大问题，学者们仍需要积极跟进。

六、研究局限和展望

上述文献已为慈善组织在重塑公信力方面中提出了颇有价值的建议和努力方向。但是已有的研究在方法上，多以定性分析为主，较少地运用定量化的分析方法。定性分析只能提供一个参考方向，不能深入探讨各种方法之间的关系，更不能计算出方法之间的相关系数，具体效果有多大？有待检验。从研究的结果上看，所提出的建设路径在一定程度上能够促进慈善组织公信力的重塑，但是存在着理论与实践相脱离的情形。理论过于前沿，使得实践难以跟上。因此，在慈善组织公信力的建设性意见方面，还有待学者进行更深入的研究和探讨。基于此，我们提三点展望：

（一）在研究对象的把握上，需要进一步精确

慈善组织公信力问题的研究对象是慈善组织和公信力两个方面。关于慈善组织的定义涉及到政治学、经济学、社会学、历史学、行政学、管理等多个层面，每一个层面的研究重点和本质都不尽相同，因此，在对慈善组织定义时，就要严格从研究所涉及的学科角度出发，呈现学科的特点，把握学科涉及的本质，才能深入挖掘学科背后所隐藏的实质内容。关于公信力的概念，从英文的解释而言，就有6种解释，他们虽然本质相似，但各有特定的内涵，各揪一处，犹如盲人摸象。其次，要注意区别“慈善组织公信力”和“司法公信力”、“媒介公信力”、“政府公信力”的联系与区别，相互借鉴，取长补短，才能够提升研究的实用性。最后，国内关于慈善组织公信力的研究主要集中在慈善组织公信力的内涵、公信力流失原因、公信力评估及公信力的重塑等方面，仍有许多新的研究方向等待学者深入研究，比如慈善组织公信力的维持与发展，慈善组织的品牌形象建设等。

（二）在研究方法上，需要更多的定量分析

众所周知，关于公信力的定性分析是主要是以专家的经验、主观感受为基础，受到有限理性的限制。而定量分析可以依靠大数据挖掘和计量分析，有效地区分出问题的严重性程度、原因的重要性程度、方法策略的有效性程度，通过确定变量、提出假设、验证假设，能够使整个研究变得更加精确，更加具体。其次，定性研究方法容易导致研究的问题、分析的过程、方法的实施大而偏，忽视了精、细的重要性。研究的问题、分析的过程、方法的实施都是只描述一个特定的大方向，而忽视了在实践中的具体运用，并且几乎所有的学者在对公信力重塑的问题都是相同的方向性看法，思考单一、缺乏创新性，更忽视对实践的指导作用。

（三）在研究内容上，需要增强创新性、前瞻性、实效性

就本论题所涉的研究文献看，存在如下几个突出的问题：一是相互雷同的就不少，多数缺乏创新性和独到的见解；二是多数研究都是在慈善组织公信力出现一定的危机并产生一系列问题时才开始研究的，缺乏一定的前瞻性思考；三是较少的与转型时期的大社会背景相结合，在研究微观个体的同时忽略的宏观的社会经济环境，在研究国外经验时，缺乏基于国内特定政治、经济、文化环境的启示性见解，存在简单的拿来主义、泛泛而谈的现象，对重塑我国慈善组织公信力的借鉴性不强。外国慈善组织问题频出已经为国内慈善组织敲响了警钟，但是国内学者对慈善组织公信力问题的研究却集中于慈善组织公信力危机产生以后，这就产生了一定的治理成本，更不利于社会的稳定和提升政府形象。因此，如何通过全程性的法律监督、社会监督、政府监督、问责机制、沟通机制、第三方专业评估机构的评估和优化慈善组织的内部治理结构，多管齐下重塑慈善组织的公信力，有着广泛的研究前景。

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［43］Georgette E.Dumont.Nonprofit virtual accountability：An index and its application［J］.Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，2013，（10）：1-19.

Review of Research on the Supervise and Rebuild ing of Credibility of Charitable Organizations

WU Cheng，GUO Jian-ming
（School of Finance and Public Administration，Zhejiang University of Finance and Econom ics，Hangzhou 310018，China）

Credibility is the soul of charitable organizations.The series of charitable scandals that broke out in recent years have not only harmed the noble image of charitable organizations in public，but also affected the long-term development of these institutions.Therefore，research on the decline of credibility of charitable organizations has important significance in both theory and practice.A review of research finds that domestic and foreign scholars generally focus their studies on the four aspects：connotation of credibility of charitable organizations，causes of decline of the credibility，evaluation criteria of the credibility and approach to reshape the credibility.These studies provide a good academic foundation for further inquiry into the credibility decline and rebuilding of the public image of charitable organizations.

charitable organization；decline of credibility；countermeasures；research review

D630.9

A

1004-4892（2014）11-0088-09

（责任编辑:风 云）

2014-03-20

国家社会科学规划重大招标项目（12&ZD211）；国家社会科学规划重点资助项目（13AZZ007）；浙江省社会科学规划基金资助项目（14NDJC093YB）；浙江省自然科学基金资助项目（LQBGO2003）

吴成（1990-），男，浙江衢州人，浙江财经大学财政与公共管理学院硕士生；郭剑鸣（1967-），男，江西吉安人，浙江财经大学财政与公共管理学院教授。