新型农村社区治理创新研究——业缘组织与地缘组织协同的视角

董进才

(浙江财经大学工商管理学院，浙江 杭州 310018)

“乡政村治”作为改革开放以来我国农村社会管理基本体制，对推动农村经济社会发展起了很大的作用，但受到经济社会环境变化的影响，现在逐渐陷入治理困境。特别是伴随着农业税的取消、新型农村社区的建设，构建与农村新型社区相适应的治理体制显得十分迫切。

一、农村社会基础变化要求治理创新

(一)“乡政村治”的农村管理体制陷入治理困境

村委会设置的初衷本来是群众自治性组织，在实际运行过程中却变成了乡镇基层政府的行政性工具，更多地表现为一种类政权组织，偏离了农民当家人的角色，导致村委会功能错位［1］。不少地方村委会与村民的关系紧张，不仅无法满足农民生产生活的需要、维护农民权益，反而成了农民权益的直接侵害者。在一些经济基础比较薄弱的地区，村委会缺乏必要的经济支撑，很多农村甚至无法有效地召开村民会议，村委会的生存环境困难，农村社会管理体制亟待创新。

村民自治在现阶段农村治理中处于交织状态，在一段时期内很难有重大突破。村民自治追求的“四个民主”，实际上只有民主选举取得了突破，尽管在选举过程中存在着贿选、干扰、阻挠、家族势力、黑恶势力及宗教势力控制等问题，但总体来看选举还是能代表农民的意愿，还是富有成效的。相比“民主选举”而言，民主监督、民主管理、民主决策进展缓慢，在多数村庄还无法实现，单纯依靠村民自治来推动村庄的民主治理显然是不够的。

(二)“税费改革”削弱了传统农村管理体制的治理基础

1983年，农村全面撤销人民公社成立乡镇政府，中央赋予乡镇财政发展地方经济、提供公共服务和维护社会稳定的职能。乡镇财政基本上由三部分构成:一是预算内资金，收入来源主要是农业税、农业特产税和工商税，主要用于支持农业生产、基础设施建设、提供公共服务、行政事业部门的工资及共用经费等;二是预算外资金，收入来源主要是收费，主要用于维持政府部门运转的办公用品、交通费用、招待费等日常支出;三是自筹资金，收入来源是乡镇企业上交的利润和管理费、村提留、乡统筹、各种集资收入及罚没收入等，主要用于农村公共建设、公共服务、教育支出及农村集体福利等支出。

农业税原本是地方收地方用，在一些农业主产区却成为乡镇政府的最主要收入来源且占比很大。自2003年农业税取消后，一些乡镇只能靠上级财政的转移支付来弥补税费改革带来的地方财政缺口。但乡镇财政的支出实际上远远超过以农业税为主的财政收入，而县级财政通常又十分困难，这个差额是转移支付弥补不了的。因得不到有效的上级支持，加之乡镇财政预算外收入及自筹资金大幅减少，乡镇政府正常运作出现困难。同样，农业税的废除也使得村委会赖以生存的经济基础消失，不少村组织负债经营，农村公共产品和服务处于停滞甚至倒退的状态。此外，农民劳动积累工和义务工也被取消，进一步加剧了村级公益事业建设的困难。缺少为农民提供服务的能力，乡镇政府、村级组织在农村社会管理中的地位急剧下降，旧的农村社会管理体制陷入困境。

(三)新型农村社区改变了基层农村社会结构

2006年十六届六中全会提出了“积极推进农村社区建设”，2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步指出:必须完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设，保持社区和谐稳定。新型农村社区是指在统筹城乡发展、推进城乡一体化的背景下，为整合社会资源、促进农村全面发展，在科学规划、合理布局、广泛参与、稳步推进的基础上，通过村庄合并、集约发展的方式组建而成的新的农民生产生活共同体。建设新型农村社区是统筹城乡发展、推进城乡一体化、促进农村发展的突破口和关键点，是农村发展的新方向和新思路。浙江、山东、江苏等一些比较发达的地区，新型社区建设走在了全国的前列，实施“大村庄制”极大地减少了行政村和乡镇的数量，使农村城镇化建设进程得以加快。随着农村社会开放性、流动性和异质性的不断增强，单一、封闭的乡村社会经济结构已逐步瓦解，农村固定的行政地域边界、人员边界、经济边界、产权边界被打破，村落共同体在快速消失［2］。农村社区建设给农民带来的不仅是生产生活方式的巨变，更重要的是改变了我国基层农村社会结构，这将必然引发农村治理结构和管理方式的重大变革。

社区制建设成为我国农村基层组织与管理体制的第三次重大变革［3］，是对农村社会的重塑，也是调整国家与社会关系、变革农村社会管理体制、转变党和政府对乡村社会执政方式的战略部署［4］。新型农村社区建设导致农村社会结构和组织形式都发生了巨大的变化，需要构建起新的农村社会管理体制。如果管理上还是沿用村民自治形式或简单地用社区管理取代村民自治，就会造成社区管理与村民自治之间的冲突。

二、农民合作社具备成为创新农村社会管理有效载体的条件

农民合作社以某一产业或产品为纽带，突破了农村传统的地缘和血缘关系，在跨村、跨乡甚至跨县范围内实现同业者的联合，为建立更大范围的社会信任和合作提供了组织载体。农民合作社是一个经济组织，但也承担了大量的社会服务职能，在改善农村社区基础设施、培训现代农民、解决民间纠纷、丰富农民文化生活等方面发挥着积极作用。

(一)农民合作社参与农村社会管理是国家政策的要求

2013年中央“一号文件”明确指出，“农民合作社是创新农村社会管理的有效载体”。也就是说，农民合作社能引导农民广泛参与村级民主管理、健全村级民主决策和民主监督机制，成为加强和创新农村社会管理的重要依托。

截至2013年12月底，我国农民合作社已多达98.24万家，实际入社的农户为7412万户，约占全国农户总数的28.5%。农民合作社不仅在带领农民致富中起到了非常重要的作用，对农村社会生活也产生了广泛的影响。农民合作社在许多地方开始“超越”甚至“取代”村委会的作用而成为农村社会管理的主体。农民合作社对村级组织的替代并非在组织形式上使村级组织没有存在的必要，而是说由于合作社自身的优越性，使村级组织存在的必要性大大降低。一些传统村级组织无法解决的问题(如农业生产的组织、承包土地的流转、农业技术的服务、生活设施的改善、社会环境的治理等)，由于合作社的介入变得容易起来。无论是生产经营活动还是与生活密切相关的活动，由于有了合作社的帮助，农民的各种困难似乎都能找到解决方法。离开村委会、村支部，农民没觉得少了什么，但离开了合作社，生产生活就会受到直接的影响。山西省永济市蒲韩乡村社区是1998年开始成立的农民合作组织，以创建幸福社区为总目标，在十几年时间里发展成为兼具经济、社会、文化多功能，覆盖蒲州、韩阳两个乡镇43个自然村，共有28个专业合作社、3865户社员和773个小组，服务农民超过2.5万人，现已成为集农资购买和消费品购销、有机农业种植和技术推广、大宗农产品运销、信用合作及老年服务、健康服务、社区教育、文化生活等多功能于一体的综合农协而深受农民欢迎，在当地社会经济建设中产生了深远影响，因此合作社具备开展社会服务的优越条件。

(二)农民合作组织参与农村社会治理是发达国家和地区的成功经验

从单纯的经济团体发展成为参与社会、政治活动的综合型组织，是发达国家和地区农民自治组织的发展规律。特别是日本、韩国和台湾的农协，在农村社会管理中的作用非常突出。日本农协具有“政府代理机构”的组织特征，政府制定的农村经济、社会发展政策(如粮食管理制度、农产品价格制度、农业金融制度、农业技术的开发与推广制度等)大都通过农协来贯彻实施，在农村广泛开展生活指导(包括卫生保健、老人赡养、子女教育、农村文体活动、农村环境改善等)，对提高农民生产生活起着十分重要的作用。

韩国政府主要负责宏观的农业调控、管理、政策制定等，政府把大量的涉农业务委托给农协经办(如监督和落实农业政策、农产品行业管理、农产品政策性收购、农民培训、农村金融、农村保险、农村医疗等)。在20世纪70年代韩国新村运动中，基层综合农协与政府部门合作，几乎担当了所有新农村建设的具体工作，使新村运动取得显著成效。自2004年开始，农协又主导开展了“新农村、新农协”运动，成立了爱农村全体国民运动总部，掀起了新一轮的农业、农村价值再认识与城乡交流活动，向全民宣传城乡共同体意识，以促使全社会共同解决农业和农村问题［5］。

台湾地区的政府农业部门的责任也只是制定政策和监督辅导，政策落实环节由农协来承担。农协除为农民提供产前、产中和产后服务外，还承担了更多的社会功能(如协调解决民间纠纷、发展农村文化福利事业、开展家政教育、培养农民的现代观念、提高农民的科学文化素养等)。此外，农协还代表农民反映社情民意，为农民争取农业补助、修建公共设施、保障农民权益、维护农村的和谐稳定。

(三)农民合作社参与社会管理是农村社会和谐发展的内在要求

在农村社会治理过程中，以地缘、血缘为纽带的传统组织在农村社会管理中的作用正日益降低，而掌握了大量经济资源的农民合作社在农村事务中的地位越来越高，已成为农村社会化服务的重要组织载体。在一定的农村区域内，假设农民合作社覆盖的农民数量达到了一定规模，那么合作社的运行模式对这个区域内社会管理的影响将产生质的变化。因为合作社与农民成员之间的联系比村委会更密切，能最大限度地保障农民的各种权益，许多农村甚至出现农民有问题“不找村长找社长”的状况，村里出现矛盾和纠纷，村干部解决不了的，合作社负责人出面就能解决。合作社在群众中一呼百应，不仅大大提高了农民的民主意识，还卓有成效地开展一些文体活动等，合作社的发展对村“两委”构成了严重的威胁。二者的关系处理不好，双方都会受到影响。

合作社发展初期力量薄弱、资源短缺，一般都会得到村级组织的积极扶持。合作社发展壮大后，村级组织感到威胁后可能就不再支持。如果合作社和村级组织的关系处理得好，就可实现双方功能互补，进而促进村庄的和谐发展。如果处理不好，经济功能强大的农民合作社可能就会与传统的乡村组织产生冲突。典型的案例就是辽宁省大鹿岛村委会与渔业合作社为争夺养殖基地的经营权，不仅多次发生砸船、毁网和强行捕捞等恶性冲突事件，甚至还发生了许多人身伤害事件，多人被打伤住院治疗。村委会和合作社相互告状，最后在省政府的干预下才得以调停。因此，如果不积极推动多元主体的协同治理，随着农民合作社的治理范围越来越大、辐射的农户越来越多，必然会冷落传统农村社会管理组织，形成“另立中央”的局面。

三、新型农村社区的体制机制创新

要实现社会管理创新，必须重视社会组织的培育和发展，多元主体的协同治理是农村社会管理实现“善治”的标志，也是今后农村社会管理创新的目标与方向，多种治理主体只有在博弈过程中不断进行优化、整合，才能形成理想的治理模式［6］。

农村社区建设过程中实现了多村合并，给农村带来了巨大的活力，但也造成农村社会管理上的新问题。如何超越单纯的选举民主及以此为基础的村民自治道路，发展一条通过农村基层党组织的领导并吸纳村民自发的联合力量，从而将农民重新组织起来建设乡村的政治机构以完善乡村治理，乃是今后解决农民问题的关键所在。农村社区建设必须按照有利于健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的多元主体治理格局进行，最大程度地促进社会管理资源整合、公共服务功能强化，提高农村社会管理水平。

(一)形成地缘组织与业缘组织协同的治理结构

创新农村社会的治理，既要充分体现党和政府在社会管理中的主体地位，也要发挥农村自治组织和社会组织的协同作用。新型农村社区形成后，农村基层治理体系形成了“乡镇－农村新社区”的二级治理架构。在乡镇和行政村之间或直接在行政村上设立服务中心/服务站(如江苏省的“社区管理服务站”、宁波市的“社区服务中心”、舟山市的“社区管理委员会”等)，尽管名称各不相同，但都是办理政府公共服务的居村机构，农村社区成为取代原来村委会的最基层社会单元。新型农村社区建设必然弱化村级自治组织，将村委会管理和服务功能转移到社区中，形成以社区为基础的基层治理单元。多数社区现在形成了党组织(支部/党委)、居委会、社区服务中心/站的“三位一体”治理架构。这种新型社区管理体制适应了农村社区社会服务的需要，但在带领农民发展生产这方面的功能还欠缺，需要在现有的管理体制基础上嵌入农民合作社等业缘组织，充分发挥这些自治组织在农民致富中的带头作用，利用它们与农民的密切关系扩大服务范围，弥补地缘组织社会服务能力下降的不足，切实提升农村社会服务管理水平。当然，在新的社区管理体制下，村委会并不一定要取消(如山东诸城社区中心村建设就没有撤销行政村建制)，其主要职责仍是村内自治事务和承接或“协助”做好政府下达的政务。

无论是原来的“乡政村治”还是现在的新型农村社区建设，坚持党的领导是维护农民切身利益的根本保证。新型农村社区必须坚持党的领导核心作用，在新型农村社区中设党委或党总支，所辖村中设党支部，注重在农民合作社及其他自发组织起来的社会组织中建设党支部，加强党在农村的领导。农业政策、财政项目的实施等政府对农业的支持，可以主要依靠农民合作社来进行。农民合作社的作用是其他社会组织取代不了的，要积极培育农民合作社，通过它们提供大量的社会公共服务，满足农民的物质文化需求，解决广大村民的归属感，增强乡村社区的凝聚力。合作社与地缘组织的协同不是有益的补充，也不是替代关系，而是有机的分工合作。通过农民合作社培育新型农民，实现村庄治理转型，推进政府职能转变，从而建立起农村社会管理多元主体的协调运转机制。

(二)形成科学的农村社会管理问题决策机制

多元主体的协同治理最主要体现在重大问题的决策上。政府要实行科学决策，首先就要合理配置决策权，实现由单一决策主体向多元决策主体的转变，建立以政府为核心的多元决策主体结构。要真正体现社区的多元主体协同治理，必须构建多元决策主体群，社区重大事务决策的主体不能只是社区党组织，而应以社区党组织为核心，形成以居民委员会、农民自治组织等社会各方参与的“共治”模式。通过分散社区管理的决策权，增加参与决策的主体数量，使决策结果能真正代表广大农村居民的意愿和利益，促进社区治理的科学化和民主化。

在“乡政村治”的治理体制下，为保证重大问题决策的科学性，一般由村党组织和村委会联席会议共同商议，取得一致意见后交由党员大会、村民代表大会或村民大会讨论表决。这种决策机制在理论上具有科学性，但实际运行中不少村的“两委”之间矛盾突出，科学决策的机制并没有形成。在新型农村社区管理过程中，如何合理地配置社区管理的决策权，才是确保重大事务决策科学性的关键。石亚军(2006)把决策权按照决策环节划分为提议权、参议权、评议权、审议权和定议权［7］。农村社区实行的是党领导下的自治管理，农民和自治组织除享有一般社会主体的提议权、参议权和评议权外，在治理框架允许的范围内应有社区事务管理的审议权和定议权。农民合作社等组织从自身利益、组织利益出发，与社区的整体利益相结合，向社区决策机构提出意见和建议。新型社区管理应建立农民自治组织积极参与和社区党组织决策相结合的决策机制，健全重大决策的规则和程序，实行依法决策、科学决策和民主决策。在此体系中，社区党组织发挥的是主体性作用，农民自治组织发挥的是支撑性作用，二者决策力量在决策过程中相辅相成、相互尊重，在科学决策过程中不可或缺，并健全对涉及经济社会发展全局的重大事项决策的协商和协调机制。

(三)构建具有组织力量保证的监督制衡机制

从村民自治的实际运行状况来看，民主监督通常是最薄弱、最难以实施的环节。依照《村民委员会组织法》，村民通过村民大会实施监督权利，村民大会一年只开一两次，而多数地区根本组织不起来，因而依靠村民大会进行监督没有现实意义。在村民大会休会期间，如何对村干部实施日常监督则没有明确规定，村干部受到的监督很少。在新型农村社区建设中，构建有效的监督机制和权力制衡机制是提高治理水平的重要标志。党的十八大提出“要建立健全权力运行制约和监督体系。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”，虽然它强调的是党政机关，但对基层社区同样适用，“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，构建完善的社区监督体系是国家社会稳定和人民生活安逸的基础。

在农村社区治理中，加强党内监督是确保各项工作符合法律规范、保障村民权利的最重要手段，社区自治不能忽视地方乡镇党委政府的监督作用，应明确规定乡镇主要领导对社区工作人员的腐败问题承担责任，强化乡镇党委政府对社区干部的监管力度，保证监督的独立性和有效性。同时，要完善农村社区村民代表大会的监督职能，对社区重大建设和事项的合法性进行法律监督。

制度化、组织化监督是农村社区监督体系构建中最迫切、最重要的环节。建议由农民自治组织推荐产生社区监督委员会，通过召开会议等形式对社区党组织和管委会提出意见和建议并进行民主评议和监督，向社区会员代表大会和社区委员会反馈情况。农村自治组织特别是农民合作社具备公益性、非盈利性、非政府性等特点，作为一个有组织能发挥比个体农民更大的力量，进而对社区管理部门形成监督和制衡。

目前，社会舆论监督的作用越来越强大，在农村社区监督中应给予足够重视。通过合作社强大的教育功能强化广大农民自身的权利意识，大力宣传公共权力来源于公民权利并依法受到规范、限制与监督等观念，提高广大农村社区居民参与民主监督的积极性。充分利用现代媒体宣传社区建设中的经验与典型，揭露社区发展中的问题、存在的弊端。努力构建完善的舆论监督职能，利用社会舆论对农村社区重大建设和事项的落实进行全方位的监督。

(四)构建多方积极参与农村社会管理的激励机制

发达国家的农村社区公共服务和产品一般由社会组织和经济组织提供，政府的作用是制定宏观政策、提供必要的资助等。我国农村人口众多、政府财力有限，构建相应的激励机制，鼓励农民合作组织和社会组织积极参与社区事务是满足农民物质文化需求、提高农村社会公共服务水平的必要途径。

社区公共产品不能完全通过市场的方式提供，需要依靠社区居民的热心奉献，一些公益性社工、义工组织在社区建设中发挥着显著作用。为鼓励自治组织和居民热心参与社区公共事务，乡镇政府、社区每年可以评选社工、义工先进分子并进行典型宣传，积极推进全民参与社工、义工，增强社会认同感。另外，要逐渐形成一种社会氛围，充分肯定社工、义工的重要价值和社会意义，使其成为升学、求职、信贷、晋升、评优评先等的重要参考依据。农村社区不像城市社区那样有良好的社区工作者队伍，社会服务更多地需要依靠自己来提供。农民合作社作为最具经济实力和社会号召力的组织，应在社工、义工领域做出表率，组织发动社员参与社区公益活动，树立良好的组织形象，主动承担社区服务的社会责任。

在新农村建设过程中，各级财政资金都给予了不同程度的支持，用于道路、供排水、垃圾处理、沼气建设等基础设施和社区服务中心、卫生室、文化场所、幼儿园等公共服务设施建设。在保证生产投入外，财政资金应逐步加大公共服务的投入，通过项目购买、补贴、奖励、岗位购买等多元化形式，激励农民自治组织参与到社会管理中来，吸引多元社会主体和多渠道社会资本进入社会管理领域，鼓励、引导、支持社区自治组织参与和谐社区建设。同时，社区在公共资源的配置上也要给予社会组织在基本设施、场地资源等方面的必要支持，使它们在为社会服务的过程中感受到政府及社区的支持和关心。

［1］吴业苗．农村基层社会管理与“社区化”体制建构——基于城乡一体化视角［J］．社会科学，2013，(8)．

［2］袁方成，李增元．农村社区自治:村治制度的继替与转型［J］．华中师范大学学报(人文社会科学版)，2011，(1)．

［3］项继权．从“社队”到“社区”:我国农村基层组织与管理体制的三次变革［J］．理论学刊，2007，(11)．

［4］张东红．中国农村养老保障体系研究 ［J］．财经理论研究，2014，(3)．

［5］张斌．日本、韩国农业专业化组织调研报告［J］．世界农业，2011，(2)．

［6］国际行动援助中国办公室．善治:以民众为中心的治理［M］．北京:知识产权出版社，2007．

［7］石亚军．实现政府科学决策机制的根本转变［J］．中国行政管理，2006，(10)．