中小学的组织结构及其变革：基于三所学校的个案研究

张新平

(北京师范大学，教育学部，北京 100875)

学校组织结构，初看是一个很窄小的问题，深究起来却是一个牵一发动全身的复杂问题。可是，相比于这些年昌行的学校组织文化、学校发展规划等研讨热潮来说，有关学校组织结构的研究，虽然不能说完全忽视了但也难说获得了足够重视。大多数时候，有关学校组织结构的讨论都显得有些零散无序。我国中小学组织结构究竟是一种怎样的状态？又如何看待这些年所进行的学校组织结构变革呢？诸如此类的问题值得系统研究。本文拟从我国三所普通学校十年来组织结构的调整和变化，分析反思我国中小学组织结构变革所显露的某些重要的属性和特征。

一、三所学校的组织结构

从实践的角度看，近年来，以中小学校长为主体的实际工作者对学校组织结构的重视与探索，超出了人们的想象。他们凭借自身的智慧，创造性地推动了学校组织结构的发展与变革，促进了我国中小学因应时代要求的改革与进步。A小学、B初中和C高中三所学校的校长就是很有事业心和工作激情的校长，他们在各自工作的学校开展了包括组织结构设计和再造在内的多项改革，享有很高的威信。三位校长都跟随笔者学习过或长或短的时间，这也成为笔者选择这样三所学校进行个案分析的主要原因。

先看A小学：该校位于江苏省南京市栖霞区，是一所省实验小学。学校现有26个教学班，在校生1 200余人，教职员工近70人。图1和图2分别表示的是该校十年前和当下的组织结构状况。

图1 A小学2003年组织结构图

图2 A小学2013年组织结构图

台湾教育行政学者谢文全指出，包括学校在内的各种组织结构，从职务上看基本分为四个层次，“分别称之为高层、中层、低层管理职及基层员工职。高层管理职(top management position)负责总目标及资源政策之拟定；中层管理职(middle management position)负责分目标之拟定及将上级政策具体化，并协调下级之工作；低层管理职(lower management position)负责指挥与协调基层员工，以执行上级之决定；基层员工职(rank-and-file position)为实际工作之执行人。”[1]131-132依循这种分类分析A小学的组织结构变化，不难发现十年间该小学的组织结构变动主要发生在中层管理职和低层管理职层面，高层管理职的变动不太明显。具体来说，在中层管理职方面，尽管一直都是设置四个处室，但这些处室的名称及其所担负的责任却有了改变，这集中表现在如下方面：一是将原来负责道德教育与行为习惯管理的德育处更名为宣德处。除继续承担原有的任务外，该处还要负责对外宣传和全校的网络与信息技术管理等方面的工作；二是将过去的教科室更名为现在的发展规划处，其任务由单纯地组织教师撰写论文，以及安排、落实学校的课题研究，拓展到负责对外交流、搞好教育教学发展项目的前期论证与实验，以及编制教师培训与发展的规划等方面；三是将以前负责后勤管理的总务处更名为资产管理处，其任务主要包括财务管理、学校资产管理与后勤服务三个方面。低层管理职是其中变动较为剧烈的层级，除维持原有的教研组与大队部外，最明显的是成立了年级级部、社区教育委员会和教育教学重点项目责任机构，设立了教育行风督察组、教师发展中心、家长委员会等单位。2003年前后，A小学在低层管理职上主要依靠教研组开展工作，教研组的职责是开展学科性管理，强调通过教学研究来促进教学改革。而年级级部是在全面考虑如何培养学生综合素质的基础上成立起来的一个组织机构，不同于教研组组长，年级级部主任要在积极推动不同学科教师的交流与合作方面发挥重要作用。而成立社区教育委员会与教育行风督察组，主要是出于密切学校与家庭、社区联系的考虑。近几年，A小学在规范和开放办学行为、推进“家、校、社区”共同体建设、营造更具支持性的育人环境等方面进行了不少有意义的探索。

再看B初中：该校位于山东省滕州市经济开发区，是该市一所市直初级中学。学校现有36个教学班，在校生2 176人，教职员工156人。图3和图4分别反映的是该校1998年与2013年的组织结构状况。

图3 B初中1998年组织结构图

图4 B初中2013年组织结构图

观察图3和图4，表面上看B初中似乎只有两个或者三个层级，这是否意味着谢文全所说的四层次观点在这里不适用了呢？其实不然。事实上，B初中仍然存在着较为明显的四层次组织结构。在该校，我们可以将它的校长和副校长看作高层管理职，将它的各处室和年级级部视为中层管理职，将它的教研组长及各班班主任等看成低层管理职，而所有的普通教职员工则属于基层员工职。将图3与图4对照起来分析可以看出，该校1998年的组织结构比较简单，而2013年的组织结构则显现出一些新特征：一是高层管理职的职数增加了，副校长由原来的1位增加到目前的3位；二是中层管理职在过去4个处室的基础上新增了具有时代特点的安监办、教科室和年级级部等机构。设立安监办，是因为该校提出维护校园安全从而为师生员工创造一个祥和环境的任务，较之以往任何时候都更为重要和迫切；成

立教科室，是因为学校需要对新进教师实施入职教育，帮助他们尽快熟悉和接受学校文化，并提升他们的专业工作能力；组建年级级部，既是因为年级规模快速扩展的需要，也是因为年级任务变得越加繁重的缘故。要指出的是，B初中为了发挥年级级部的作用，专门指定了3位副职校长分头负责三个年级级部的工作，从而保障和提升了年级级部的行政地位。

最后看C高中：该校位于江苏省启东市，是江苏省首批“三星”级学校。学校现有60个教学班，在校生近3 000人，教职员工306人。图5和图6分别指代的是该校2003年与2013年的组织结构状况。

图5 C高中2003年组织结构图

图6 C高中2013年组织结构图

从高层管理职来看，C高中的职数变化较为温和，只是根据上级教育行政部门的规定和学校管理民主化的要求，增设了校务监督委员会。该机构由一位副校长担任主任，成员由学校的部分中层、工会委员、教研组长、普通教师等组成，主要职责是加强对学校校务、党务公开，领导班子履职与廉洁，以及学校财务资金使用等情况的监督检查。C高中十年期间变化最大的还是中层管理职，这主要体现在以下方面：一是独立设置教科室，负责学校的教科研工作、课题管理、教师培训与进修，以及学科竞赛等工作；二是将原有的政教处更名为学生处，意图在于更好地贯彻生本理念和一切服务于学生的思想；三是成立党委办公室，用于协调各党支部开展活动，与校长办公室合署办公。从低层管理职来看，C高中的特色是在学生处下设了学生发展指导中心，学生工作中长期采用的管控重心方式开始向人本中心模式转变，强调全方位地服务学生，重视向学生提供及时有效的建议与指导；另一变化是拓展了年级组的功能，年级主任对整个年级的教务管理和班务管理负责，将学校原有的年级组和教研组双轨运行模式调整为以年级组管理为主的低层管理模式；最后是在教科室内增设了名师工作室，主旨是为优秀教师的成长搭建一个良好的工作平台。

二、从三校组织结构的变化看我国中小学的组织结构变革

如果将十年间A、B、C三校组织结构的变化整合起来分析，则能看到三校的组织结构变革既表现出一些不同的特点，又体现出某些一致之处。这种不同主要是，A小学、B初中和C高中在组织结构变革的广度和深度方面具有差异性。仔细分析三所学校的组织结构变革，可以发现一个值得深思的现象，那就是随着学校由小学向初中再向高中的递升，它们在组织结构变革的范围、力度方面呈现出反向的递减趋向。换句话说，这十年来，A小学的组织结构变革要大于B初中的组织结构变革，而B初中的组织结构变革又强过C高中的组织结构变革。为什么会出现这种情况呢？一个可能的解释是，社会、家庭给予A小学的理解与宽容，要远多于B初中和C高中。A小学之所以在组织结构变革方面敢于探索，表现出更高的热情和主动性，这既可能和它的教职员工具有更加开放和乐观的心态，更愿意尝试和参与学校层面的组织领导变革有关；也可能与A小学拥有一个更具支持性的外部环境有关。相比于社会、家庭更能以一种包容、欣赏的态度看待A小学推行的种种改革努力来说，社会、家庭对于初中和高中的改革支持则要谨慎得多。特别是高中，由于背负着繁重的“升学”任务，“高考指挥棒”会进一步强化、固化社会、家庭的某些认识和看法。这使得社会、家庭有可能认为，那些所谓的适合高中的组织管理方式，理所当然地应是按照既有传统、文化和路径来运行的办学管校方式。而那些对包括组织结构在内的诸要素施以变革的学校，并不一定就是真正意义的优质学校和优质教育。

不过，尽管这三所学校在组织结构变革方面具有不同的特点，但也不能否认，它们同时也表现出一些相近乃至相同的属性。这突出地体现在A小学、B初中和C高中在组织结构变革方面均不约而同地走向了分部化(departmentalization)与分层化(hierarchicalization)。所谓分部化，即常说的部门划分，“又称为水平分化(horizontal differentiation),系将组织的任务划分为若干领域，并指派适当成员负责各领域任务的过程。组织经部门划分后，便形成若干部门，彼此分工合作，协力达成组织的目标。”[1]124十几年来，我国中小学在课程教学、校园管理以及对外合作交流等方面先后开展了一系列富有新意的改革，像A小学设立发展规划处、B初中成立安监办、C高中成立学生处，就是为了配合学校管理职能转型和服务方式转变而展开的一种积极探索。十年前，我国中小学在教学任务的分解与落实过程中，比较强调学科的划分标准，其结果就是教研组这种低层管理职受到了相当程度的重视。如今似乎更强调年级的划分标准，其结果就是年级级部这种组织形式成为了A小学、B初中和C高中共同依靠的任务分工与合作形式。譬如，C高中在20世纪90年代采行的是年级组与教研组并行的“双轨管理制”，当时教研组在学科建设、教学指导等方面发挥了较大作用。后来随着学校规模的扩大，管理上逐步推行“年级主任负责制”，年级级部的管理职能于是得以重视和强化，而教研组功能也就相应地被弱化。所谓分层化，也就是组织中的层级控制，“又称为垂直分化(vertical differentiation),是组织在管理上的分工。它是把组织分成上下若干层级，彼此间构成主从的关系，或指挥服从的关系，以利于对成员及部门的指挥和协调，进而达成组织的目标。”[1]131学校组织结构之所以要分层，一是为了协调划分部门后的单位，二是为了确保组织主管的控制幅度适当与指挥灵活，三是为了通过管理分工促进专业化建设。毫无疑问，这些年A小学、B初中和C高中通过拓展中层管理职和低层管理职的作用，进一步彰显了分层化在学校组织结构变革中的重要性。

显然，正是在这种逐渐展开的分部化与分层化过程中，A小学、B初中和C高中的组织结构也开始从相对简单步入复杂化。尽管这种复杂化并不是一步到位的，而且它本身还夹杂着一些难以回避的缺失，诸如沟通不畅、活力缺乏、管理有余、服务不足，等等，但是，单就这种学校组织结构的复杂化走势来看，目前似乎还没有什么力量可以阻挡这一趋势。之所以如此，原因大致有二。一与中小学承担的任务越加繁杂而艰巨有关。改革开放以来，我国中小学所担负的社会责任和工作压力，不是减轻了而是加重了。由于越来越强调教育教学工作的公开性、参与性，越来越重视教育服务的异质性、公正性，学

校工作出现了从重结果、封闭、同一向重过程、开放和差异的方向转变，这无疑增加了学校的工作量，加大了学校工作的负担和难度。而学校组织结构，按照加拿大著名管理学家明茨伯格(Mintzberg,H.)的看法，本质上是一个“将工作拆分成若干不同的任务，再协调整合起来以实现工作目标的各种方法的总和。”[2]3所有的组织结构都涉及两个基本的问题：一是要把某个人类活动拆分成不同的任务，二是要将各项任务协调整合起来，以便实现最终目标。学校组织结构作为一种有关任务的分工与协调的方式，伴随着学校任务的日益繁重，它也难免愈加地复杂。二与组织规模有关。从表1数据和图7、图8来看，十多年来，我国中小学校均规模整体上是在逐渐扩大的，除初中的校均班级和在校生数略有下降外，我国小学特别是普通高中的校均班级数和在校学生数，均膨胀显著。譬如，2012年全国小学校均班级数是11.23个，校均在校小学生数是424人；而2002年全国小学的校均班级只有7.72个，校均在校小学生数为266人。2012年全国普通高中的校均班级是32.7个，校均在校高中生数是1 826人；而2002年全国普通高中的校均班级只有18.9个，校均在校高中生数只有1 093人。要知道，组织规模是影响组织结构的一个重要因素，明茨伯格指出，“组织越大，其结构就越精密细致——也就是说，任务更加专业化，单位更加差异化，行政管理部门更加发达”，“组织越大，其单位的平均规模也就越大。显而易见，随着组织员工数量的增加，它必然要组成新单位，每个单位都需要有一位管理者，而在他之上还要有其他的管理者。”[2]141-142A小学、B初中和C高中经过十来年的建设，无论是在学生总数还是班级总数上均有较大提高，这也是它们的组织结构不能不愈加地复杂起来的一个原因。

表1 我国中小学办学规模变化统计表

材料来源：该表系根据国家统计局国家数据和教育部官网的统计数据经计算整理而成。详见 http://data.stats.gov.cn/workspace/index?m=hgnd，与 http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7567/index.html。

图7 我国中小学校均班级数变化图

图8 我国中小学校均在校生变化图

在考察中小学组织结构变革的过程中，有关集中化和随之形成的正式化趋向也是需要予以关注的重要问题。所谓集中化，即学校内部的领导决策权集中于少数最高层人员的程度，它本质上是一个权力配置问题，关涉到学校组织中权力的集中与分散状况。学校虽然不是典型的科层制组织，但在规模化和现代化过程中多少浸染了一些科层制的特征，权力似乎表现出越来越多地向高层管理职汇聚的特点。这就要求中小学在确定了部门及其隶属关系后，就要相应地明确各层级和各部门的权力、责任，确保组织的权责明确、有序运行。A小学、B初中和C高中的校长都是有民主意识和分享意愿的校长，但是现行的领导管理体制和学校组织结构关系，仍然使得三所学校将主要权力集中于校长或校长团队，这种权力运行安排实际上是由我国基础教育阶段学校所采行的校长负责制所决定的。尽管如此，我们仍然可以追问，是将权力集中于高层好呢？还是将权力分散到学校网络中的各个节点好呢？又如何能做到学校权力的合理分布与分享呢？诸如此类的问题需要我们系统思考。而正式化是指“将组织静态结构的分权分工，及组织动态运作的程序加以规则化”[3]38-39，学校组织结构的正式化主要是借助规章制度的制订与实施来完成的。组织结构的正式化有助于规范教职员工的行为，增强学校的稳定与持续性，确保办公处事的公正合理，提高管理效率和发挥领导的公信力。[1]146-147但是，需特别留心的是，学校组织结构的正式化也可能因为规章制度的过度化而导致意想不到的反功能，[4]从而加剧形式主义、官僚主义等不良风气的日炽与蔓延。

事实上，讨论学校组织结构变革，最终都会回复到如何认识学校组织的性质这个根本问题上来。一方面，学校组织在走向复杂化、集中化和正式化的过程中，表现出越来越明显的如韦伯(Weber, M.)所说的科层制特征，像学校组织中的管理部门，就具有明显的科层属性，大多采取科层制的管理方式。另一方面，学校工作在专业化的过程中又表现出如韦克(Weick, K. E.)所说的松散连接特点，[5]像学校教学部门就属于专业系统，教师拥有较高的专业自主权。正因如此，欧文斯(Owens, R.)认为，20世纪“80年代中期，组织研究者基本上达成了共识，认为教育组织在一些主要方面是松散结合的，在另外一些方面却具有鲜明的科层组织的特点”[6]158。欧文斯强调，深刻理解“学校技术活动的中心是松散结合的(与古典科层组织相比)，非教学活动常常是紧密结合的”[6]160这一双重系统属性，对于把握组织及其成员的特点是极其重要的。与欧文斯的看法不同，教育组织互动论认为，正式的组织结构只是学校组织的一种局部现象，甚至只是一种假象；而教育组织主观论更是直接否认组织及其结构的真实性。这些观点虽然有利于将关注焦点从物质世界转移精神文化上来，因而具有重要的思想导引作用，但它们也有意无意地削弱了人们对现实的组织结构合理性的承认与接纳。正因如此，我国有研究者明确指出，“一方面，并非所有的学校组织结构都只是徒具形式；另一方面，更重要的是，从合法性逻辑的角度看，形式化的学校组织结构也有着实质性的作用，是学校组织生存与发展不可或缺的基础。”[7]

加拿大著名的组织理论家摩根(Morgan,G.)指出，组织实际上是一种多意象的存在，组织既可以是“机器”、“大脑”、“文化”，也可以是“政治系统”、“心灵监狱”、“统治的工具”，组织本质上是一种隐喻，重要的不在于它是什么而是它不是什么，“组织和组织问题可以通过不同的方式看待和理解。限制你关注的范围和你的思维，会限制你的行动范围。”[8]中小学作为教育组织，既可以也需要从不同的角度予以审视和解释，譬如，从组织类型的角度看，学校组织在帕森斯(Parsons,T.)的眼中属于模式维持组织(pattern-maintenance organization)，在布劳和史考特(Blau,P.M. & Scott,W.R.)的眼里则是服务组织(service organization)，而在艾桑尼(Etzioni,A.)的眼中学校就变成了规范性组织(normative organization)。学校组织属性是复杂的，学校组织类型是多样的，与之相生的组织结构也是变化和生成性的。台湾学者张志明指出，“组织的结构，依其联系的紧密程度，可能是严密的科层体制，也可能是松散的结构；依其权力划分的层级，可能是层层指挥严密的金字塔型组织，也可能是扁平型组织；依其组合方式，可能是固定不变的官僚组织，也可能是因应目标需要组合的功能小组；依其对外在环境的反应，可能是毫无反应的机械化组织，也可能是反应灵敏的变形虫组织。”[3]32-33也正因如此，美国当代著名的教育管理学家霍伊(Hoy,W.K.)和米斯克尔(Miskel,C.G.)提出应以“整合模式”的观点来看待学校组织。学校组织作为一种社会系统，只有系统思维才可能真正认识和把握。[9]这显然是值得我们重视和需要我们认真考虑的。

(致谢：本文在调研和写作的过程中，得到了南京师范大学教育管理与政策系的姚继军副教授、江苏的徐辉校长、鲁照斌校长以及山东的满建宇校长的支持和帮助，这里特别提出并向他们表达我的感谢。)

参考文献：

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[2] 亨利·明茨伯格. 卓有成效的组织[M]. 魏青江，译. 北京：中国人民大学出版社，2007：3.

[3] 王如哲, 等. 教育行政[M]. 台北：簏文文化事业股份有限公司，2004：38-39.

[4] 学校规章制度化可能产生的负效应主要包括：由于过度强化校规的禁止性和惩罚功能，可能导致教职员工的“校规主义”倾向；由于肆意夸大校规的作用，将作为手段存在的校规视作工作的目的，最终导致令人担忧的“目标置换”；校规通常只规定了人们的最低行为标准，这就可能使教职员工放松对自身的要求，降低成就抱负水平；人们对校规理解上的差异及其校规因涉及不同部门的利益，最终可能导致学校整体工作及其目标陷入困境；对校规的过于推崇既可能恶化管理者与被管理者的对立关系，也可能加剧被管理者的逆来顺受，使他们从根本上失去创造性解决问题的愿望和能力。参见张新平. 校规的反功能[J]. 上海教育科研, 2002(3).

[5] 张新平. 教育组织范式论[M]. 南京：江苏教育出版社，2001：207-208.

[6] 罗伯特·G·欧文斯. 教育组织行为学(第7版)[M]. 窦卫霖，等译. 上海：华东师范大学出版社，2001.

[7] 陈学军. 形式与实质：如何理解学校组织结构[J]. 教育学术月刊，2011(9).

[8] 加雷思·摩根. 组织[M]. 金马，译. 北京：清华大学出版社，2005：295.

[9] 谢文全，等. 教育行政学：理论与案例[M]. 台北：五南图书出版股份有限公司，2009：238-239；韦恩· K·霍伊，塞西尔·G·米斯克尔. 教育管理学：理论·研究·实践(第7版)[M]. 范国睿，主译. 北京：教育科学出版社，2007：395-425.