国企改革分类监管先行

刘震

在实践中过度地强调试用非国有企业模式来改革国有企业，或用普通法人模式构造现代企业制度，“一个处方治百病”的模糊认识，混淆了国有企业的性质，客观上增加了改革难度，扩大了改革的交易成本。

中国石化试水混合所有制消息一出，立刻引发市场巨大震动，一时间关于在国企改革的呼声四起。国企改革如何推进？国企角色如何定位？一系列问题成为关注的焦点。

在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，指出要“准确界定不同国有企业的功能”，以此为基础深化国有企业的监管改革。简言之，分类监管将成为今后国有企业监管的重要方式和手段。

需有针对分类

理论界至今仍将注意力集中于对国有企业和国有资产产权的研究上。“逆向选择”和“道德风险”长期以来被认定是国有企业深化改革的障碍。大量观点强调，国有产权的利益主体及其行为上未能真正界定和明确是问题的根本。

从近年来许多建立现代企业制度的试点企业情况来看，实际操作中的做法与体制设计者的预期相距甚远，国有企业的许多短期行为的问题并没有缓解。

然而，随着国有企业改革深入，国有企业中一些深层次的矛盾和问题集中暴露出来。我国国有企业出现的种种问题，一个重要原因是缺乏有效的产权约束机制，如对国有资产管理体制强调的是纵向分级管理，而对国有企业横向的分类指导和监管重视不够。在实践中过度地强调试用非国有企业模式来改革国有企业，或用普通法人模式构造现代企业制度，并以此作为建立现代企业制度的基础。“一个处方治百病”的模糊认识，混淆了国有企业的性质，客观上增加了改革难度，扩大了改革的交易成本。以致在一系列重大政策的实践中（诸如“抓大放小”、“兼并破产”、“转让、出售”）难以把握重点和方向，当一些重大经济政策出台后，往往效果不明显。

眼下被广泛运用的产权改革模式有其局限性，国有企业改革的关键问题，是在单纯的产权结构安排和产权监督之外，建立以科学分类为基础的产业监管模式。

当今世界产业经济发展日新月异，新兴产业如微电子技术、航空航天、生物医药等层出不穷，发展一日千里。各个不同产业的发展愈发走向全新道路。而身处各个行业当中的国有企业，纵观其改革发展历程，从扩权、让利到承包、股改这一系列改革措施，有成功的一面，在一定时期里较好地解决了困扰企业发展的激励机制问题，但问题仍然存在，国有企业的监管选择问题，至今尚未彻底突破。

我国国有企业运营在历经完全生产管理的“资产经营”阶段和完全产权管理“资本经营”阶段，应当依据发展经济的要求和现实环境的变化，向以“产权管理和产业管理”相融合的“资产经营”阶段转变，使得“出资人代表”角色落实到位，促进国有资产的保值和增值。

把握三大原则

在把握国有资产在产业发展规划的布局方面：其一，国务院国有资产监督管理委员会（下称国资委）要关注被监管企业的行业发展态势，以及企业在行业中的发展地位。行业监管有利于国资委了解行业总体发展情况，为国有资本的合理化产业布局提供决策依据。此外，从行业角度考核国有企业，有利于为国有资本的进退提供决策参考。

其二，国资委要关注被监管企业的战略规划。国有企业有些制订了战略规划，有些主营业务单一，有些进行多元化经营。这些差异涉及到运营管理和投资管理的不同。

其三，国资委要关注被监管企业年度业绩变化。可以运用数理模型针对年度业绩情况对企业进行分类，重点关注业绩变化的动态过程，即哪些企业业务发展态势出现了问题，是临时性的还是长远性的，若是临时性的，是加强监管还是市场调节；若是长远性的，是退出还是转换业务方向。

在把握风险控制体系和监管内容方面：建立、健全并完善治理结构，理顺治理机制和管理机制，建立国资委、控股公司与国有企业三者的风险管控体系。为了增强竞争性企业的发展能力，引入外部战略投资者以及实施董事会管理制度。这些办法实施将引起监管一级企业的治理结构变化，进而产生监管模式的不同。新的监管模式并不一定产生有效的治理机制和管理机制，所以市场化条件下的制度建设是至关重要的。

在把握国有企业的社会属性方面：国有企业不可能单纯追求利润最大化，而应当是保证“社会责任”前提下追求利润最大化。比如，在行业规范方面国有企业以维护市场准则和市场规范为己任，为全行业营造良好的竞争氛围。在产品短缺等极端经济出现问题时，国有企业有义务和责任保证人民的正常生活水平，平抑市场波动。

国有企业面临市场利益和社会利益冲突时如何依据法律规范适当处理的问题，需要国有出资人细化原则，提高“资产运营”和“资产监管”的技术水平。针对由于国有企业的营业方向不同，承担社会责任的重点和轻重存在差异，在业绩考核和监管事项中应当充分考虑这部分责任，给予区别对待。

尊重市场

国有出资人应当从市场角度出发，对国有经济进行合理布局，发挥国有企业的影响力、控制力和带动力的作用。从这个角度说，国有出资人对国有企业的运营和监管重点要放在产业管理和产权管理两个层面，落实国有企业运营监管在国有经济调整和出资人代表两个功能定位。在国有企业监管走向这种新阶段的时候，我们强调国有企业要通过“以产业管理和产权管理为主，实现国有资产总体运营”，同时强调“实现国有资产运营和监管方式多样化”，从而构建以“分类监管”为指导思想的监管模式新思路。

其一，在产业管理层面，依托产业特点确定运营与监管的方向和重点。

宏观上要求国有企业的管理应当在产业政策指引下，实现国有资产的优化配置、投资收益的再分配、存量资产的流动重组，这就要求对国有企业在产业布局的方向和重点上进行“分类”指导；微观上要求国有企业的经营者在确定的战略方向指引下，实现企业内部资源的合理配置，追求最大限度的利润，为出资人带来更多的经济效益回报，真正实现国有资产保值和增值的目的。

其二，在产权管理层面，依托运营方式特点确定运营与监管的路径。

国有出资人依据现代企业制度去监管国有企业，通过完善的治理结构行使出资人代表权利，即所有者依据资产所有权监督管理资产的经营者，通过行使股东权利调节经营者的行为；经营者依据法人财产权自主经营、自负盈亏，并对所有者负责。

资产运营方式的关键，是建立适应市场经济要求的企业经营机制。各级国资委要研究完善各种不同运营方式，比如，授权经营、托管经营、合资经营、战略合作、整体上市、资产重组、破产转型等，有针对性地“分类”设计出适合企业发展并有利于发挥国有经济“三力”作用的运营与监管路径，为真正实现保值和增值创建良好的外部环境和内部环境。

（作者为清华大学马克思主义学院副教授、中国公有资产研究中心执行主任）endprint