欧洲刑警组织历史沿革浅析

牛家玮

欧洲刑警组织（European Police Office，简称Europol）成立于1999年，从2010年1月1日起它成为欧洲联盟（European Unit，以下简称欧盟）常设刑事侦查执法机构。欧洲刑警组织的宗旨是：“通过情报信息共享促进成员国在预防和打击国际性犯罪领域的警务合作。”自2010年以来，欧洲刑警组织年均处理案件9000 余起，年均跨境调查行动13500 余次。①https://www.europol.europa.eu/content/page/about-us.该组织在欧洲一体化进程中逐渐发展为欧盟预防和打击跨国犯罪的情报中心和协调中心。

一、欧洲刑警组织的构建背景

（一）欧洲恐怖主义威胁的加剧

二十世纪五十年代后的欧洲虽处于战后和平时期，但战后遗留问题以及美苏争霸的白热化致使欧洲政局动荡、军事紧张及社会矛盾激化。到了二十世纪六七十年代，战后人口大爆发造成的教育缺失、物资紧缺、失业率提升等问题如期而至，石油危机和经济危机的爆发更是加剧了社会矛盾的激化。在这种背景下，恐怖主义滋生、跨国有组织犯罪严重、非法移民问题治理困难、毒品犯罪猖獗，犯罪问题对欧洲社会治安造成严重威胁。

二十世纪六十年代后，恐怖主义犯罪的社会危害性尤为显著。当时比较有影响力恐怖组织主要有1969年成立的准军事极端武装组织爱尔兰共和军（IRA）以及该组织发展出的两个分支——1995年成立的的继爱尔兰共和军（CIRA）和1997年成立的真爱尔兰共和军（RIRA）、1959年成立的西班牙巴斯克祖国与自由组织（ETA）、1966年成立的厄斯特自愿军（UVF）、1971年成立的厄斯特防卫组织（UDA）、1975年成立的11月17日革命组织（17N）等。尽管每个恐怖组织的诉求不尽相同，但制造恐怖袭击及暴力事件是其共同手段。在爱尔兰共和军（IRA）成立后的20 多年里，由该组织策划和实施的暴力冲突及恐怖活动共造成有3200 人丧生。英国每年花在北爱尔兰的军费和经济援助达45 亿美元（不包括恐怖活动造成的财物损失）。①中国现代国际关系研究所反恐研究中心：《国际恐怖主义与反恐斗争》，时事出版社2001年版，第210-211页。ETA 成立以来共策划近3000 起恐怖事件，共造成800 人死亡，数千人受伤，造成直接经济损失达15 亿美元。②吕光耀：《“九一一”事件后欧盟反恐政策之研究》，硕士学位论文（国立政治大学），2008年。1972年的“慕尼黑惨案”更是震惊欧洲。德国警方在解救人质过程中与恐怖分子发生交火，最终有9 名人质被杀害。慕尼黑惨案的社会危害度之高，国际影响力之大，在一定程度上促进了欧共体国家形成合力，一致反恐。

（二）欧洲一体化机构积极推进共同反恐

二十世纪五十年代到八十年代，欧洲一体化进程发展迅速。1951年，西德、荷兰、比利时、卢森堡、法国、意大利六国成立欧洲煤钢共同体，正式拉开了欧洲一体化的序幕。1958年，欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体成立，1968年7月1日欧洲经济共同体实现了关税同盟。1973年至1986年，丹麦、英国、爱尔兰、希腊、西班牙及葡萄牙的先后加入使欧共体得到进一步扩大。

为应对日益猖獗的欧洲跨国犯罪活动，欧共体开始努力建立一个超国家的警务协作平台，通过情报交流和执法协作来预防和打击跨国犯罪。早在二十世纪初欧洲就成立了国际刑事警察委员会（International Criminal Police Committee，ICPC 是国际刑警组织的前身）用以促进成员国间警务合作。二战后国际刑警组织得到飞速的发展，大量非欧洲国家加入，由于其组织定位是全球范围内国际警务合作的协调中心，欧洲只是其重要协助区域之一，所以国际刑警组织所提供的协助未能满足欧共体国家的现实需求。这催生了欧共体建立一个欧共体专属警察组织。

1975年12月在罗马召开的部长理事会上，时任英国外交大臣的詹姆斯·卡拉汉（James Callaghan）提议在欧盟领域内组建一个反恐特别工作组，这一提议得到其他与会代表的支持。后来这一提议在1976年6月29日于卢森堡召开的欧共体内政部长会议上被正式提出。此后，欧共体内政部长会议的与会人员中加入了警方代表和安全代表。③Tony Bunyan,“Trevi,Europol and the European state”,Statewatching the new Europe-a Handbook on the European State,1993,pp.1-15.

德国从二十世纪七十年代到九十年代一直积极呼吁建立欧洲刑事警察部门。在1991年6月28日在卢森堡举行的欧洲理事会上，德国总理科尔提议在欧洲领域建立一个类似美国联邦调查局（FBI）和德国联邦刑事警察局（BKA）的欧洲刑事警察局。④Michael Santiago,Europol and Police Cooperation in Europe.Lewiston,New York:Edwin Mellen Press,2000,p.43.1991年12月9日在荷兰的马斯特里赫特签署的《欧洲联盟条约》成了最初建立欧洲刑警组织的法律基础。

二、欧洲刑警组织的雏形——TREVI

（一）TREVI概述

欧洲刑警组织的雏形可以追溯到1976年成立的TREVI，它是欧共体国家为加强反恐领域沟通与协作以而成立的一个政府间协商论坛。TREVI 是意大利语，指的是特雷维喷泉，该喷泉其位于罗马三条道路的交汇处，是罗马最大的巴洛克风格喷泉。之所以取名为TREVI 有两种说法，一种说法是：TREVI 由法文“terrorism， radicalism， extrémisme， violence internationale”的首字母所组成；另有一说法是：因为成立该论坛的第一次会议就举办在特雷维喷泉附近，就取名TREVI。①John D.Occhipinti,The Politics of EU Police Cooperation—Toward a European FBI?Boulder,Colorado：Lynne Rienner Publishers,2003,p.31.TREVI 为欧共体国家进行警务交流提供了平台。

（二）TREVI组织结构及功能

（图1 TREVI 组织机构）

TREVI 的宏观结构可以分为三个层次：一是决策-领导层，即TREVI Ministers，是组织的决策机关，由成员国内政或司法部长组成；二是参谋-协调层，即TREVI Senior Officers，是组织的协调机关，负责向最高层提出建设性意见以及协调基层工作，由资深警察及其它部门的资深公务员和工作人员组成；三是工作层，即TREVI Working Group，是具体的工作部门。

根据职能不同，第三层面又可以划分为：第一工作组（TREVI Ⅰ），主要负责有关恐怖主义的情报收集和分析，以及武器、爆炸物的查处工作；第二工作组（TREVI Ⅱ），主要负责警察培训、警务装备研发及刑事科学技术研究；第三工作组（TREVI Ⅲ），最初主要负责民航安全事务，后来该事务被纳入第一工作组的管辖范围。1985年第三组重建，主要负责严重有组织犯罪，包括环境犯罪、贩卖文物、贩卖被盗机动车、武装抢劫、洗钱以及毒品犯罪等；第四工作组（TREVI Ⅳ），负责核原料及设施的安全保护；第五工作组（TREVI Ⅴ），最初主要负责消防及应对大型灾难和事故，后被撤销。于1992年成立为Trevi1992（又名 Trevi92），主要负责和边境及移民有关的犯罪问题和安全问题；欧洲刑警组织特别行动组（AHWGE），1991年卢森堡欧洲理事会上德国代表团提议建立一个欧洲范围内的刑事侦查单位，AHWGE 的成立就是这一提议的具体落实。

（三）TREVI作用及意义

TREVI 的起初目标是促进反恐领域的警务合作，意在打击恐怖主义，但由于恐怖主义往往伴随毒品犯罪、走私枪支犯罪、洗钱犯罪等上游或下游犯罪，所以TREVI 的业务后来扩展到洗钱犯罪、毒品犯罪、有组织犯罪等。TREVI 在打击犯罪领域主要有“交换犯罪信息及情报；交流业务经验；交流方法和技术；建立良好关系促进警务合作”等作用。

TREVI 为欧洲警务合作机制开创了雏形，具有重要开拓意义，但TREVI 同样面临诸多问题。例如，其保密性欠佳、责任缺失、没有固定总部和秘书处等等。随着《马斯特里赫特条约》的生效，TREVI也逐渐退出来历史舞台。但成立于1992年的欧洲刑警组织特别行动组并没有撤销，而是转移到欧盟常驻代表团委员会（Committee of Permanent Representatives,COREPER）的管理下。

三、欧洲刑警组织过渡期——欧洲刑警组织缉毒署

（一）欧洲刑警组织缉毒署的建立

欧洲刑警组织并没有在TREVI 撤销之后立即成立，而是经历了又一个历史发展期—（Europol Drugs Unit，以下称EDU）。

《马斯特里赫特条约》中正式提出了将1991年欧洲理事会上关于建立欧洲刑事警察局的提议设定为一项优先起草议案，因此EDU 的建设被提到了欧盟的重要议程。1993年6月在哥本哈根举行的内政部长会议上签订的部长协议中包含多项有关EDU 建设的具体方案，例如协议规定了要建立一个EDU 协调总部；建立专用渠道用于成员国与EDU 传输信息；要求每个成员国至少任命一名本国中央情报部门的工作人员担任联络官；协议还规定了EDU 的主要任务是收集、分析和交换毒品犯罪情报等。①Michael Santiago,Europol and Police Cooperation in Europe.Lewiston,New York:Edwin Mellen Press,2000,p.46.EDU 于1994年1月3日正式开启办公，总部设在海牙。

（二）欧洲缉毒署的意义

1993年布鲁塞尔欧洲理事会上将建立EDU 的目的规定为：“协助地方警察对有关案件进行侦查。”因此，EDU 被定位为促进成员国间进行警务合作的协调机关。与TREVI 相同，EDU 没有当然的逮捕权，主要从事情报信息交流、协助刑事侦查等工作

EDU 成立后的第一年共协助成员国间开展了30 项“控制下交付”侦查行动。1996年EDU 协调了123 次国际侦查协作，其中包含33 项“控制下交付”行动。1997 协调了158 次国际侦查协作，其中包含67 项“控制下交付”行动。②History of Europol,http://people.exeter.ac.uk/watupman/undergrad/pollard/html/historyframe.htm.由这些数据可以看出，EDU 在协助打击犯罪方面发挥着不可忽略的作用。

EDU 的管辖范围由最初的毒品犯罪和洗钱犯罪，随后逐渐扩展到恐怖主义犯罪、贩卖人口、有组织犯罪等其它跨国犯罪，这不仅反应出欧盟内对于跨境警务合需求的不断提升，也反映出来EDU 在协助打击犯罪方面发挥了不可或缺的作用。到1999年，EDU 的管辖范围已经基本覆盖了跨境犯罪的绝大部分种类，并且和欧洲大部分国家警察部门建立起了合作关系，形成了合作机制，这为向欧洲刑警组织发展进行了基础铺垫。

EDU 不仅在打击犯罪领域发挥重要作用，EDU 的通讯模式也对欧洲警务合作联络模式产生了深远影响。为了兼具情报信息交流的便利性与安全性，EDU 要求每个成员国须要成立一个国家局（Europol National Unit,ENU），该国家局作为本国和EDU 总部联络的唯一机关（例如英国的EDU 国家局就设在英国刑事情报局)。国家局配备专门通讯系统用于信息的接收和传输。除此之外，每个成员国须要向EDU 总部至少派遣一名欧洲刑警组织警务联络官驻在总部工作，每个成员国所能派遣的本国联络官数量由管理董事会（Management Board，EDU 最高决策机关）协商一致通过，以确保EDU 内各成员国平等。欧洲刑警组织警务联络官有三项职责：将所属国收集到的情报信息上传至EDU 总部；将有关情报信息传回所属国；对与所属国有关的情报信息进行分析并向欧洲刑警组织总部提出建议。这种联络模式具有统一、安全和便捷的优点，欧洲刑警组织取代EDU 后该模式被一直沿用至今。这种联络方式在其他国际组织中也有出现。国际刑警组织的成员国均设有一个国家中心局作为联络国际刑警组织的专属机关。

欧洲刑警组织缉毒署是TREVI 向欧洲刑警组织转变的过度产物，如果用一个比喻来形容三者之间的关系，TREVI 相当于欧洲刑警组织的基因，无论是EDU 还是之后成立的欧洲刑警组织在组织宗旨、组织原则、组织目的方面都与TREVI 如出一辙。欧洲刑警组织缉毒署则类似欧洲刑警组织的胚胎，欧洲刑警组织缉毒署成立五年后，欧洲刑警组织获批成立，缉毒署过渡为欧洲刑警组织。

四、欧洲刑警组织成立

（一）调整阶段（1998-2004）

1998年欧盟15 个成员国签署了《欧洲刑警组织公约》（Europol Convention），同年10月1日《欧洲刑警组织公约》正式生效。理论上《欧洲刑警组织公约》生效当天欧洲刑警组织本应该成立，但是由于《欧洲刑警组织公约》中有关欧洲刑警组织员工特权和豁免的条款还未达成共识，以及欧洲刑警组织计算机系统未能如期全面运行，导致欧洲刑警组织的正式成立日期不得不推迟。①Michael Santiago,Europol and Police Cooperation in Europe.Lewiston,New York:Edwin Mellen Press,2000,p.75.

欧洲刑警组织最终于1999年7月1日正式成立并开启办公，总部位于海牙。随着科技的进步、信息化发展，跨国有组织犯罪日益复杂化和严重化，现实中仅靠单一部门的力量无法有效克制集团化、国际化的跨国有组织犯罪。为了更有力的预防和打击国际犯罪，欧洲刑警组织成立后立刻在战略和战术上做出了调整。

1、调整战略思想

1999年11月，欧盟委员会和欧洲刑警组织共同举办了题为“New Approach in Fighting Organised Crime”的联合论坛。与以往的警务论坛不同，此次论坛将执法部门、司法系统、学术界、公共行政部门和私营部门的专家们汇聚一堂，针对当前所面临的犯罪形势，共同商讨应对方案。论坛最后对“多部门协作联合打击”战略思想达成共识。②The First Year，1999-2004.https://www.europol.europa.eu/content/page/first-years.战略思想的调整对欧洲刑警组织的发展产生直接影响，多元化应对方案促使欧洲刑警组织更加注重纳入海关、边防、金融、移民、教育等领域的资深人员和专家学者。这种战略思想促成了欧洲刑警组织专家平台（Europol Platform Experts，EPE）的建立。EPE的目的就是为多领域专家提供一个安全环境进行交流、分享以对欧洲刑警组织的工作提供知识支持。

2、确定核心业务

《欧洲刑警组织公约》第三款明确了欧洲刑警组织的七项任务，分别是：（1）促进成员国间信息交流；（2）收集、整合及分析情报和信息；（3）一旦获得涉及成员国的情报信息第一时间根据第4 款的规定通知相关成员国；（4）向成员国国家局提供所有有关情报和信息以协助成员国进行侦查；（5）根据第8、10、11 款的规定建立和维持一个用于信息收集的计算机系统；（6）根据第3a 款的规定协助联合侦查行动；（7）根据第3b 款的规定请求有关成员国对特殊案件采取行动或特供协助。

《欧洲刑警组织公约》中规定的七项任务中有五项涉及情报信息的收集、整合、分析与交流，这也间接地表达了情报信息是欧洲刑警组织的主要作业对象。2000年成员国通过管理董事会共同将“整合、分析和共享情报信息”确认为欧洲刑警组织的核心业务。③Eruopol Review-General Report on Europol Activities,https://www.europol.europa.eu/category/publication-category/key-publications/europol-review.核心业务的确定直接影响欧洲刑警组织的发展趋势和发展重心，为了务实核心业务，欧洲刑警组织大力发展用于情报信息收集、整合、分析和交流的专业IT 系统，一方面升级原有系统，一方面持续研发新系统，欧洲刑警组织使用的信息系统有 Secure Information Exchange Network Application （SIENA)、Europol Information System （EIS）、Euopol Analysis System （EAS）、Analysis Work Files（AWFs）、Overall Analysis System for Investigation Support（OASIS ）等。

3、扩大业务范围及合作网络

《欧洲刑警组织公约》经历了3 次修订，2000年的第一次修订将洗钱犯罪及其上游犯罪纳入欧洲刑警组织的管辖范围。2002年进行第二次修订主要对欧洲刑警组织参与联合侦查进行了具体规定。2003年的第三次修订中对允许欧盟外第三方国家可以加入欧洲刑警组织的AWFs 信息系统进行了具体规定。第三次修订是对《欧洲刑警组织公约》第42 款“授权欧洲刑警组织可以与第三方国家或组织建立合作关系”的具体落实，欧洲刑警组织合作范围的全球化进一步提高了其在国际社会的影响力。

（二）发展阶段（2005-2009）

1、行政长官换届

欧洲刑警组织第一任行政长官Jürgen Storbeck 于2004年卸任。2005年Max-Peter Ratzel 被欧盟司法与内政事务理事会（EU Justice and Home Affairs Council）任命为欧洲刑警组织第二任行政长官。2009年Rob Wainwright 出任欧洲刑警组织第三任行政长官。三次行政长官顺利换届在一定程度上体现出了欧洲刑警组织组织内部运行机制的成熟化。

2、组织扩大

2004年5月1日，捷克、塞浦路斯、爱沙尼亚、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、马耳他、波兰、斯洛伐克和斯洛文尼亚十国加入欧盟，至2005年初新成员国已全部加入欧洲刑警组织。欧盟领域的扩大进一步便利了欧洲刑警组织的工作，原先与上述国家进行的双边合作、多边合作现在就可以直接纳入欧盟内部的合作，大大减少了程序上的繁杂。成员国的增多进一步提升了欧洲刑警组织在欧洲的影响力。

3、IT 系统逐渐健全

欧洲刑警组织的核心业务是情报信息的收集、整合、分析和交流。欧洲刑警组织成立之初就开始研发用于欧洲刑警组织的通讯系统、信息收集系统和整合系统、情报分析系统等。至2005年，这些系统已经出具规模和成效。根据2005年至2009年的欧洲刑警组织的年度报告，自2005年10月起欧洲刑警组织信息系统已经可以连接至所有成员国的地方执法机关。2007年EAS（Europol’s Analysis System）完成了升级。欧洲刑警组织情报管理中心（Eruropol Knowledge Management Centre）的数据库不断在扩大，ICT（Information and Communication Technology）系统得到飞速发展。

（三）成熟阶段（2010年至今）

随着欧洲刑警组织自身的快速发展以及在欧盟领域内重要性愈加明显，为了更好的发挥欧洲刑警组织的作用，欧洲刑警组织在欧盟中的组织地位也迫切得到提升。2009年4月6日欧盟理事会批准将欧洲刑警组织纳入欧盟组织框架下，并出台欧盟理事会决定取代《欧洲刑警组织公约》作为欧洲刑警组织的宪章。2010年1月1日起，欧洲刑警组织正式成为欧盟常设机构。

对于欧洲刑警组织而言，成为欧盟常设机构意味着诸多改革。首先欧洲刑警组织的性质就由原先的国际组织变为欧盟机构，再者财政也由成员国资助变为欧盟预算拨款，欧洲刑警组织的管辖范围和任务也得到了扩展。综合而言，2010年以后欧洲刑警组织得到了进一步发展。

五、结语

欧洲刑警组织发展史表现出两个主要特征，首先是将“收集、整合、分析和交流情报信息”确定为战略重心。这是由于一方面世界已经步入信息化时代，情报信息在预防和打击犯罪过程中的重要性持续上升；另一方面，欧洲刑警组织在成员国没有逮捕权，只能协助执法，收集、分析和交流情报信息。其次是逐渐形成“多部门协作联合打击”的战略思想以应对愈加复杂化的犯罪问题。随着科技飞速发展、信息全球化流动，严重有组织犯罪日益趋于高科技化、集团化、全球化。全面预防和打击这些犯罪需要多国家（或组织）、多部门合作，例如洗钱罪就需要金融行业的支持，打击恐怖主义犯罪更是需要安全、警察、教育、金融甚至军事等部门的共同协助。

为了应对全球化犯罪趋势，欧洲刑警组织积极与第三国（如美国、加拿大、澳大利亚等）和国际组织（如国际刑警组织、联合国毒品与犯罪办公室、世界海关组织等）合作。①http://en.wikipedia.org/wiki/Europol.可以说，近半个世纪以来欧洲政治格局变化、经济社会发展、民族文化交融所产生的社会矛盾促成了欧洲刑警组织的产生，欧洲一体化进程进一步加速了欧洲刑警组织的发展。