公共卫生突发事件应急管理的问题及对策研究

周赛　汤浩

摘要：改革发放后，中国经济社会飞速发展，劳动力和具备专业知识人才的流动量越来越大，改革开放带来的机遇和挑战导致的国际间的交往越来越频繁。而人员和物资的广泛流动不但带来了大量的机遇，还带来了各种威胁和危险因素。本文以长沙市的公共卫生体系为例，通过分析长沙市公共卫生突发事件应急管理现状，找出应急管理工作中还存在的问题，提出相应的提高应急管理能力的建议。

关键词：危机；危机管理；公共卫生突发性事件

21世纪以来，中国社会发展迅速，国际地位显著提高，迎来全面建设小康社会的新时期，但是新时期机遇与挑战并存。2003年初，“非典”疫情肆虐全球32个国家和地区，我国829人（含香港、台湾地区）死于非命；H5N1禽流感疫情开始在全球大面积传播，中国大陆截至2012年底确诊41例，死亡27例。全球15个国家总病例数虽未达700例，但病死率却在60%以上[1]。2009年，甲型H1N1流感疫情在墨西哥爆发并迅速向全球蔓延，截至2009年底，已造成全球12万余人死亡[2]。因此有效应对公共卫生领域的突发事件，加强公共卫生应急管理研究，成为各级政府亟待解决的现实问题之一。公共卫生突发事件指突然发生的、不可预测的，有公共卫生属性的，危害性和影响达到一定程度的突然事件。正如其他类型的突发事件一样，公共卫生突发事件也会给人们带来身体和心理上的伤害。如果处理不当或不及时，可能诱发社会问题，影响社会和谐稳定[3]。

一、长沙市公共卫生应急管理体系

1.长沙市简介及公共卫生突发事件管理现状

长沙市管辖五区三县，共有54个街道办事处，81个镇，38个乡。总面积118195平方公里，其中市区面积55633平方公里；总人口6103844万人，其中农业人口约400万人，市区人口2024646万人。据统计，至2011年底，长沙市共有卫生机构2680家，其中医院142家、卫生院113家，疾病预防控制机构12家，妇幼保健机构11家，卫生监督机构12家，社区卫生服务中心51家，诊所1615家。共有床位47036张，其中医院床位数36679张，卫生院6275张。全市卫生技术人员共53030人，其中执业（助理）医师19100人，注册护士22956人。经过多年的建设，长沙市已经成了一套相对成熟的公共卫生突发事件应急管理体系。长沙市卫生局是长沙公共卫生管理的直属单位，内设十四个机构，其中疾病预防控制处便是长沙市公共卫生突发事件应急指挥中心，专门处理长沙市内发生的公共卫生突发性事件。它除了要处理本机构内部的日常管理工作外，主要职责还包括公共卫生突发性事件的预防、控制、救治、报告总结等工作。预防主要是要制定好公共卫生事件的应急策略，降低突发性事件给公共卫生体系和社会造成的损害；控制主要是指要协调各公共卫生事业单位对突发事件地区进行隔离或防治，防止事态蔓延；救治是指应组织医疗机构和人员积极开展紧急救援工作，确保患者及时得到救治；报告总结是指公共卫生突发性事件后，要总结经验教训，完善应急管理策略。

二、长沙市公共卫生突发事件应急管理中的问题及原因分析

1.公共卫生突发事件应急管理工作仍然存在“重治轻防”思想。因公共卫生突发事件往往事发突然、难以预测，在事件没有完全爆发时，相关部门与群众极易产生松懈心理。首先，当前长沙市的疾病控制机构仍不健全，相关防范措施难以落实；其次，私人诊所及民营医疗机构缺乏规范的传染病登记和上报制度，增加了传染病的防控难度；此外，部分乡镇卫生院防疫人员多为外聘人员，工资较低，责任心不强，人员缺乏稳定性。

2.公共卫生经费投入不足。公共卫生工作属于公益性社会事业，收益较少甚至没有收益，容易出现资金不足，妨碍卫生应急工作顺利开展。据统计，虽然长沙市各级政府对公共卫生事业的资金投入每年都比前一年有所增加，但相比支出仍然呈现短缺势态。并且，调查显示政府和相关部门对在应急管理进程中的财政经费补偿的监管和评价存在缺位现象。

3.公共卫生服务专业人才队伍建设滞后。在全面建成小康社会的大局下，社会对于公共卫生的要求越来越高，但是从事公共卫生工作的专业人员数量却成为制约公共卫生体系健全的短板。长沙市的统计结果就明显的表现出公共卫生服务机构人员不足、结构不合理、高层次人才缺乏等一系列问题。这些问题已成为长沙市卫生应急工作的瓶颈。据统计，全市乡镇卫生院共有人员4841人，其中卫技人员4558人，占总人员数的94%卫生技术人员中，学历层次不高。大专以上学历914人，占20%，市州卫校中专毕业生1527人，占335%，县级卫校毕业1181人，占26%，无卫生专业学历1024人，占225%。加之缺少应急防护和应急救治训练的人员，不能及时了解和掌握新发传染病的防治知识，没有这些专业化人才的培养，就使得最新的疾病防控措施和技术无法深入传播到基层，无法从源头上对公共卫生突发事件进行防控。

4.信息网络不健全。由于公共卫生突发事件的突发性、意外性，各类初期信息难以及时获取，从而阻碍了政府和应急管理中心迅速对突发性公共卫生事件做出正确的反应，容易引发大范围的社会恐慌。长沙市已经启用了CDC（Centers for Disease Control）网络直报信息管理系统，虽然这个系统可以及时通报突发性公共卫生事件的相关信息和进展，但是对在事件发生的过程中的控制和救援活动帮助较小，缺少相关信息的公布。所以，总的来说整个卫生系统的资源共享程度不够。

三、完善长沙市公共卫生突发事件应急管理的对策建议

首先，明确政府职责。应对公共卫生突发事件，政府重视是根本保证。在公共卫生突发事件的应急管理工作中，政府应处于主导地位。完善公共卫生突发事件应急体系，建立健全卫生应急管理体制和运行机制，增强危机意识与责任意识，不断提高卫生应急能力。其次，建立长效稳定的资金投入机制。我们应当把突发性公共卫生事件的应急策略作为一种特殊的公共产品来看待，所以政府的财政支撑应该是其主要的资金来源。公共卫生事业经费应纳入财政预算，并设立应急专项资金，确保公共卫生工作能够顺利的开展，不会出现资金短缺的情况。同时，鼓励企业和社会力量更为广泛地参与到公共卫生应急管理工作中来，一方面，企业和社会力量可以为公共卫生事业提供资金和技术支撑。另一方面，企业和社会力量能够帮助监督资金的流向，确保合理有效的利用每一笔资金。第三，加强人才队伍建设。人才队伍建设是做好卫生应急工作的前提，也是应对突发公共卫生事件的重要保障。21世纪需要的是全面发展的复合型人才，公共卫生事业人才的需要也是一样的。从事公共卫生事业的人员必须要有全面的医疗卫生理论知识，还要有丰富的相关工作经验和灵活的应变能力。当前长沙市公共卫生人员不足，专业技能不强，针对这一现状，首先应加强对现有人员的培训，通过讲座、授课、演练等方式提高其工作能力；其次应引进专业人才，采取切实有效的鼓励措施吸引优秀人才加入；另外可以通过与高校合作，支持重点学科建设，针对新型传染病展开研究，从而增强公共卫生突发事件应急能力。第四，推动应急信息化建设。要加快长沙市卫生信息网络的建设。结合各地区不同的卫生管理要求和目标，在现有的公共信息平台上，扩充公共卫生信息資源，建立各级卫生行政部门和各类医疗卫生机构有效的网络连接，形成全面的公共卫生信息库，确保政府各相关部门和社会医疗机构都能够共享公共卫生信息资源。（作者单位：湘潭大学公共管理学院）

参考文献

[1]王永怡，李军，张玲霞，关注新发传染病，攻坚H7N9[J].传染病信息，2013（2）

[2]突发事件应对案例之公共卫生事件篇[EB/OL].http：//www.changsha.gov.cn/，2011-11-08

[3]萧庆伦，从SARS危机看中国公共卫生体系的重建[EB/OL].http：/finance.sina.com.cn，2003-05-06