国外新型农业经营主体发展经验及其对我国的启示

丁冬+郑风田+彭军+内海真一

摘要：培育新型农业经营主体是我国构建城乡一体化的重要举措。文章以韩国、日本、美国和法国为例，总结并思考国外新型农业经营主体发展历程与经验，并针对新型农业经营主体发展过程中的土地流转、政府扶持、社会化服务、新型农民建设等问题提出政策建议。

关键词：农业经营主体；农协；家庭农场；国外经验

一、 引言

新型农业经营主体的发展对各国现代农业发展转型、农业生产率提高、国家竞争力提升等方面发挥了巨大作用。培育与发展新型农业经营主体对我国"四化同步"推进有着理论与现实意义。本文分析国外新型农业经营主体的发展现状与经验，以期对我国培育农业新型经营主体有所借鉴。

二、 国外新型农业经营主体发展经验

1. 韩国。19世纪六七十年代之后，韩国工业发展与城市化进程加速，农业产业人口大幅减少，农户总数持续下降。其中，农户总数从1970年的248.3万逐年下降至2010年为117.7万户，平均每5年减少16.3万农户。农户户均人数同样在下降，其中，1980年农户户均人数为5.02人，1990年这一数据减少为3.77人，2010年则减至只有2.6人。

如今的韩国出现了小农户、大型农场两极持续分化的状况，中等农户持续减少，小农户以及大农场的数目却持续增加。韩国农户分化的关键特征之一是农民兼业比例持续上升，全职农民数量在不断下降。若从农民户均土地经营面积看，韩国农户1980年户均经营土地面积约1公顷，2010年这一面积增加至1.58公顷，面积的增加是明显的。值得注意的是，虽然韩国户均土地耕种面积有了较大增加，但若将其和欧美发达国家相对比，差距仍十分明显。韩国农户户均土地规模的扩大带来了部分积极效果，一方面降低了农业种养殖生产成本，另一方面相对增加了农民的农业经营收入。此外，韩国农场经营者老龄化特征也非常明显。

韩国的农民合作社称之为农业协同组织（简称农协），1972年韩国农协已经成为国际合作社联盟的成员。1957年韩国出台《农业银行法》和《农业协同组合法》，1958年，按照这两个法律的规定，“农业银行”和“农业协同组合”正式成立。农业银行专门提供金融服务，农协则专门做一些经济业务。但是，由于这种二元化经营模式的效率并不高，两者之间也容易产生矛盾，1961年政府颁布新《农业协同组合法》，将原农协和农业银行合并，现代的综合农协随即诞生。这一综合农协体系由中央农协、区域农协、专业农协、农民会员共同构建。

关于农业结构改革，韩国政府近几年推出了一个新的政策模式，叫“野边经营体”。这一政策正处于起步阶段，受传统委托经营等模式的阻碍，还没有很好地运营起来，但有必要关注这一新模式的动态。

2. 日本。20世纪70年代之前，日本农户的数量保持稳定，没有出现大幅减少的趋势。此时，农户的主要变动特征是大量的专业农户成为了兼业农户。20世纪70年代以后，日本的专业农户数量仍保持基本稳定，但兼业农户的数量出现了大幅下降，使农户总数大幅减少。

从土地的角度看，虽然日本全国的耕地总面积总体呈现减少的趣向，但日本农户户均耕地面积却是增加的。在日本耕地农户私有、农地零碎分布、小规模经营的背景下，耕地规模增加意味着日本农地所有权、经营权在农民私人间出现了转移。农户数目的减少、农地耕种面积的持续下降带来的后果是粮食总产量的不断下降。但是，值得注意的是，日本农户数量减少的比例远远超过农地耕种面积、粮食产量减少的比例。从日本稻谷种植的经验来看，农民稻谷种植成本与耕种面积的反向关系十分明显，耕种面积越大，亩均成本越小。

与韩国类似，日本也有农协。日本农协不仅是农民农业种养殖生产活动的指导者，也是农户培训等相关服务的提供者、农业政策措施的实际执行者。对于日本农协而言，其财政来源主要来自于农产品共同运销、物资供销等服务费用收入。在日本政府外部支持以及农协本身的持续努力之下，目前农协的业务经营范围已经扩大到了日本农户日常生产生活的多个方面，一定程度上克服了农户小规模经营的不足，有利于小农户、大市场之间的“无缝连接”。

2002年前，通过合并，日本农协的数量出现了一定程度的减少。近些年，由于人口老龄化所带来的农户数量减少，日本很多农协出现了正式社员人数少于准社员的状况。为了提高效率，农协组织体系也进行了精简，原有的三层组织体系如今已变为“中央农协联合会—都道府县农协联合会/区域农协”两层。为增加竞争力，日本农协近些年愈发重视决策者的经营能力，很多农协进行了内部改革，目的是使经营决策权、所有权分离，由此，很多具备较高经营能力的经理人成为了农协的代理人，开始承担经营决策职能。

近代的日本经历了两次比较大规模的耕地管理方式上的改革，即明治维新时的地租改革和二战之后的农地改革。现行的有关农地的法律当中，最重要的是农地法。除了农地法以外，有关的法律还有《农振法》、《农业经营基础强化促进法》、《土地改良法》等。税收体制或农业委员会的认可制度，也是构成整个农地制度的重要因素。二战之前的日本，租赁土地面积比自有土地面积大的小农数量约占所有农户的50%，农地的45%是租赁土地。地租一直以来是农村贫困的主要原因。战后介入土地管理领域的联合国军总司令部把目标定位在地主土地分配给小农上，经过1947年～1950年的农地改革，日本90%的土地归自耕农所有。通过农地改革，政府成功地限制了农村生产的基本要素，减少了贫困人口，进而扩大了国内需求，为以后的高度经济增长打好了基础。

3. 美国。很多年来，美国农业生产的基本单位一直都是农场。实际上，美国直至20世纪20年代国家所有的可耕种农地才基本分配完毕，此后，农地流转主要通过农地所有者间的有偿买卖实现。美国的农场形式主要有三种：公司农场、家庭农场、合伙农场，其中，以家庭农场为主导。由于美国农场多为家庭农场，因此小型农场所占比例较高，公司型农场越来越少。

家庭农场是美国农产品最重要的供应来源，其具有三大特点：其一是经营高效，农业机械化应用在美国农场已十分普遍，美国农场数量减少、单个规模扩大的趋势也能提高其单个农场的竞争力；其二是经营模式多元，除专业生产农产品的农场之外，美国娱乐型农场、农林型农场等新模式也逐渐发展壮大；其三是风险抵御能力强，美国农场以土地产权为保障，通过自由的农地流转扩大了自身规模，最终转变为股份制经营，这一农业经营模式向工业运作模式的转变避免了一定的债务与风险。

在美国家庭农场发展过程中，政府的引导与支持发挥了较大作用。美国政府农业科技政策的目标始终是将先进科技转化为生产力，为此，美国构建了十分健全的科研、教育、推广体系。美国政府支持农场合作与农业协作，成功解决了农地分布分散的问题。可贵的是，美国政府始终重视资源保护，出台了整套法律加强农场资源保护，这为家庭农场创造了良好的外部发展环境。为应对市场经济波动，美国政府通过实行价格收入支持、扩大市场对农产品的需求、为家庭农场生产提供信贷支持等政策来提高农场主应对风险的能力，实现农场增收。

美国的农业合作社在农产品产销经营过程中作用重大。美国农业合作社的宗旨是提供服务并使其社员获利。美国合作社的重点工作领域是产前产后供销，服务对象不限于社员，对非社员也可以提供相关服务，但会相应地收取费用。美国存在跨区域合作社，这一类型的合作社主要特征是跨区域联合，合作以共同销售为主要目的。如果按照服务功能划分，美国合作社可以分为销售、供应、服务三种类型。所有合作社的原则都是用户受益、用户拥有、用户控制。美国政府对合作社发展给予立法、税收、资金信贷等多方面的支持。美国合作社的发展也出现了新趋势，新一代合作社于20世纪90年代最先产生于北达科他州，这一类合作社以加工企业为核心，联合周围生产相关产品的农户，主要发展加工业。显然地，这一类合作社竞争力与旧有合作社相比，竞争力大幅增加，运行效率也比较高，其做大的优势在于能够改进农产品的商品结构，借助产业升级的力量推动农业发展。

4. 法国。法国是欧洲最大的农业生产国，农产品出口居世界第二，作为法国最主要的经营形式，家庭农场为法国农业发展做出了不可忽视的贡献。20世纪60年代之后，在法国一系列国家政策的鼓励和引导下，法国农场的总量大幅下降，单个农场的种植规模却大幅增长。法国农场的数量从1955年的228万个减少到1997年的67万个，农场土地平均规模从1955年的14公顷增长至1997年的41公顷。目前法国约有65万个家庭农场，都以家庭为单位，经营具有高度组织化的特征，以农业合作社的方式组织起来。全法农业合作社成员达130万，70%的农业种植者都参加了农业合作社。法国农场经营有着十分明显的专业化特点，按照种植作物划分，法国农场可分为畜牧、谷物、水果、蔬菜四大类，这四类农场绝大部分是专业农场。此外，法国农场近些年出现了新趋势，以往由某个农场承担的工作（例如耕种、收获、运输、储藏或营销等），现在都由农场以外的特定企业承担，显然地，此时的农场性质已经发生了变化，原来的自给性生产逐渐变成了当前的商品化生产。

法国新型农业经营主体的发展与农地政策、人口政策密不可分。二次世界大战后，法国设立了具有权威效应的专门政府部门，以数额巨大的政府财政专项预算为后盾，辅以信贷计划，先后颁布了一系列的农地、人口、信贷、价格调控等完整合理的政策措施，较为直接地介入市场之中，高效地组织农业富余人口转移、农地流转与集中经营，十分有效地促进了中等规模的农场发展。由此，法国不仅一举改变了农产品不能自给的旧有状况，而且一跃成为了彼时欧盟的第一大农业生产国以及世界第二大农业和食品出口国。

农业合作社在法国的发展十分规范，这一良好现状的出现与法国政府完备的立法密切相关，实际上，法国是全球范围内拥有与合作社相关的法律法规最多的国家之一。

三、 思考与启示

1. 思考。

（1）规模经营需要与具体国情相适应。农业经营的规模应当伴随经济发展、工业化推进而不断扩大，这一趋势已经成为了学界共识。多个国家的国际经验表明，分散后的地权很难再次集中。若将所有权流转与使用权流转的效果相比较，所有权流转的贡献相对而言是较小的，使用权流转是成本相对较低、震动相对较小的可行途径，实际上，使用权流转也是发达国家扩大农地经营规模的主流途径。我国的农地集体所有性质决定了我国农地所有权的不可流转，使用权流转成为了唯一选择。国外规模经营的特点是农业集约化程度高、农业机械化程度高、农业得到政府大力扶持。这意味着，规模经营的推动依赖于优良的环境，亦即依赖于国情状况。

（2）“守成”或“改革”：短期与长期利益取舍。观察各国的农业政策，可以发现，在自由贸易盛行的时代背景之下，很多农业没有相对优势的发达国家均采取高关税、最小量进口等的贸易措施来保护国内农业。不过，为了解决农产品进出口摩擦和财政负担，各国都面临着减少国内农业保护措施、加强农业国际竞争力的问题。目前，一般观点认为，加强农业国际竞争力比较有效的方法是扩大经营规模，但是，保护国内农业的“守成”措施往往会阻碍这些长期改革措施的实施。在保护农民利益的同时，怎样提高农业的国际生产率？在短期利益和长期利益之间如何取舍、何时取舍，是各个国家都需要做出的抉择。

2. 启示。培育与发展新型农业经营主体的过程中，国外经验可以带来一些启示：

（1）解决好土地流转问题是新型农业经营主体发展的前提。土地流转问题是新型农业经营主体发展中的难题。新型农业经营主体若要实现规模效益，首先就要解决“地从哪里来的问题”。在当前土地制度背景下，通过土地流转扩大种养殖规模是必然之举。然而我国的土地流转普遍存在流转不畅、纠纷频出的现象，主要的原因还在于土地流转合约的不完善，除此之外还有农民对政策的认知程度低、缺乏相应的设施、农民退出后保障机制不完善的问题。因此，要培育和发展新型农业主体，政府首先应当着力解决当地土地流转问题，结合当地经济发展的实际，制定合理的土地流转政策。

（2）新型农业经营主体培育需要政府扶持作为保障。新型农业经营主体的培育和发展，离不开政府的引导和支持。目前，我国新型农业经营主体的发展还处在初始阶段，内外部条件相对不足，各主体有一定发展能力，但各种风险仍然威胁这些新型主体的生存。新型农业经营主体的发展和强大，直接关系我国农业发展水平，政府必须加以引导和支持。

（3）发展新型农业经营主体需要完善的社会化服务体系作为支撑。规模化种植使得旧有的管理方式不再适用，农民需要有社会化服务为辅助，才能更好地专注于管理和经营。如果没有完善的社会化服务体系为支撑，农民就无法从繁杂的农业生产劳动中解放出来，农业生产成本也无法压低，新型农业经营主体的生存就是个问题。从国外新型农业经营主体发展的经验来看，新型农业经营主体的发展，离不开当地完善的社会化服务提供的农业生产产前、产中、产后的各项服务。完善社会化服务体系，应当包括要素市场建设、基础设施建设、金融信贷服务、科技信息服务等，涵盖农业生产各环节，为新型农业经营主体提供强力支撑。

（4）培育新型农民是培育新型农业经营主体的重点。新型农业经营主体要想发展好，必须加强对农民的各种技能培训，着力培养新型农民。经营者本身直接决定新型农业经营主体的未来。目前我国新型农业经营主体发展过程中缺少先进的营销渠道和现代化的信息技术，主要原因是经营者自身文化水平较低、现代市场经营意识弱，导致产品销售渠道仍比较传统，无法获得良好收益。因此，对经营者的培训和培养尤为重要，需要着力提高他们的专业素质和科技文化水平，对他们进行动物疫病防控、农产品安全生产培训等。

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基金项目：国家社科基金重大项目（项目号：07&ZD048）；国家社科基金项目（项目号：07BJY085）；中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目（项目号：14XNH079）。

作者简介：郑风田，中国人民大学农业与农村发展学院副院长、教授、博士生导师；丁冬，中国人民大学农业与农村发展学院博士生；彭军，中国人民大学农业与农村发展学院博士生；内海真一，中国人民大学农业与农村发展学院硕士生。

收稿日期：2014-04-16。