社会管理视角下村庄合并的必要性及对策分析

刘凯

摘 要：在中央政策指引下，山东、湖北、辽宁等地相继进行了村庄合并。随着村庄合并的深入进行，社会上也出现了不同的声音。赞同者认为村庄合并可以促进农村的重新整合，推动农村城镇化发展，缩小城乡差距，反对者则认为村庄合并破坏了原有的乡村社会秩序和传统文化。笔者以国家社会管理为视角，结合农村现状，着重分析进行村庄合并的必要性，并针对当前出现的问题提出相关的对策建议，以促进村庄合并的有效、有序进行。

关键词：国家社会管理；村庄合并；必要性；对策

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）13-0019-02

2004年，中共中央1号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》提出，“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村”。这成为各地进行村庄合并的有力推手。2007年，中央又发布１号文件《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，明确提出“治理农村人居环境，搞好村庄治理规划和试点，节约农村建设用地”，自此，村庄合并在全国范围内得到推广。从中央多次以1号文件的形式将村庄合并加以支持和推进来看，农村的村庄合并是在国家政策引导、行政力量主导下进行的一场农村变革，这是国家根据农村社会经济发展状况，有效进行社会管理的重要体现。

一、社会管理职能是国家的重要职能

社会管理职能是国家职能的重要组成部分，是国家政治统治职能实现的基础，并关系到社会的生存和发展。国家的社会管理职能的实现,有益于社会的稳定和发展。在社会主义初级阶段,应当加强国家的社会管理职能。只有如此,才能有效地推动有中国特色社会主义的建设事业不断前进。

马克思主义认为,国家的实质是阶级统治的机器,是一个阶级压迫另一个阶级的工具。在国家职能层面,国家作为“暴力机器”的政治统治职能国家职能中的一個方面,而不是其唯一职能。事实上,任何国家除具有政治统治职能以外,还具有社会管理职能,即从事经济、文化教育和社会公共事务等方面的管理活动,而且随着社会的发展，社会管理职能逐渐成为国家的主要职能。正确认识国家社会管理职能,对推动我国社会经济发展具有重要意义。

二、社会管理视角下村庄合并的必要性探析

根据国家社会管理职能的理论，国家有对社会、经济、文化进行组织管理的功能，并且这种社会管理职能是社会稳定的前提。三农问题是我国的基础性问题，也是国家进行社会管理的重点内容。2005年10月，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。国家“十二五”规划纲要指出，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是“十二五”时期的一项重大任务。加快发展现代农业，既是转变经济发展方式、全面建设小康社会的重要内容，也是提高农业综合生产能力、增加农民收入、建设社会主义新农村的必然要求。国家正通过政策、财政等支持手段，推动社会主义新农村建设，发展现代农业，促进农民增收。如果缺少国家的各项支持和积极的社会管理，新农村建设将无法有效进行，至少是极其缓慢的。

在新农村建设中，一些地方进行了村庄合并和农村社区建设，不仅改善了农民的生产生活条件，而且推动了农村经济发展，促进了农民增收，探索建立了新的农村管理和发展模式。村庄合并在新农村建设中具有举足轻重的作用，并且也是国家对农村进行社会管理的重要举措，在当前农村社会状况下具有必要性。

（一）村庄合并可以推动社会整合，促进乡村民主化建设

有些村庄的村民委员会受大家族控制，宗族气息浓厚，一些大家族操纵选举，使选举流于形式。村庄合并政策能有效地减少行政村的数量，促使两个或多个村庄土地、人口和其他资源的全方位流转，改变村庄原有的管理组织和管理体制，进而实现基层社会的重新整合及有效治理。通过村庄合并，可以打破村庄原有的封闭状态，打破大家族控制、操纵村委会和选举的格局，促进农村民主化氛围。当然，在这一过程中会出现一些问题，但这些问题大部分是方法上的问题，是可以减少和控制的。

（二）村庄合并可以推动农业现代化，促进经济发展和农民增收

目前，有些村庄分布十分分散，并且各个村庄规模很小，每个村庄基本上是自己耕作、自己管理的以家庭为单位的农业生产方式，这不符合现代农业的标准和要求。现代农业强调科技化、机械化、规模化的生产经营方式，而村落分散、家庭经营限制了农业生产的规模和大型机械的应用，使农业低产量、农民低收入的状况得不到改变。同时，由于当前农民种田收入较低，许多农村青年进城务工，造成土地闲置，不能使土地资源得到有效利用。

村庄合并可以通过村庄的搬迁、重组与整合，使土地规模化经营成为可能，提高农民的整体收入水平。山东省东营市某镇经过村庄合并，把分散的土地整合到一起，增加了土地的规模，并且通过招商引资，与企业签订经营协议，把土地委托给企业经营管理，农民到年终则可以根据签订的合同和企业收入得到分红，同时有较高的保底收入。当企业经营规模以及自身产业链条得到进一步发展时，更多农民便可以实现当地就业，这自然会提高农民收入。

（三）村庄合并可以推动农村城镇化发展

有些学者认为，农村城镇化发展是一个自然过程，农村会随着社会发展自然而然地走上城镇化道路。这种观点有一定的道理，但从国家职能的角度来讲，则是对国家社会管理职能的忽视和放弃，其直接后果是阻碍农村城镇化水平并进一步扩大城乡差距。如果仅仅依靠村庄自我发展实现城镇化，则会造成农民的长期贫困状态，这是国家社会管理职能的失效。农村城镇化是一个内涵丰富的概念，它包括农民生活水平、生活方式、生存环境和质量等一系列指标。农村城镇化不断推进的过程就是农民生活水平不断提高的过程。通过进行村庄合并，建立现代化的农村社区，有利于发展农村交通，整治居住环境，提高生活水平，方便日常生活。如果延续农村分散的状态，各种农村建设将无法有效进行，城镇化建设也无从谈起，也就不可能提高农民的整体生活质量。

（四）村庄合并可以有效解决当前农村突出的社会问题

随着社会变迁，生活节奏的加快，农村原有的人口稳定状态被打破，人口流动加速，这使农村的一些社会问题凸现出来。比如老年人的养老问题以及留守儿童问题。在农村，为使生活进一步得到改善，父母双双出去打工，剩下留守儿童、留守老人在家的现象非常普遍。近几年，媒体多有对老年人和留守儿童问题的报道，有的甚至演变成社会悲剧。

通过有条件的村庄合并，则可以有效地减少类似问题的发生。村庄合并往往伴随着农民生活生产方式的改变。村庄合并之后，土地得以重新规划，通过当地政府招商引资可以催生新的产业，这样，更多的农民可以在当地实现就业，减少农村人口流动性，从而减少留守儿童和留守老人的数量，使更多孩子能够得到家长的关爱，老人能够得到更好的照顾。除此之外，通过村庄合并，建立农村社区，可以将留守儿童统一照管，保障其学习、生活和安全。对于老年人则建立统一的老年人服务项目，有条件的地区建立老年公寓，没有条件的可以配备专门的医护人员，对老年人进行定期上门走访，进行健康检查。这些都是以村庄合并、建立农村社区为前提的。

三、对于村庄合并的对策建议

村庄合并在当前具有合理性和必要性，但国家在实行政策引导上必须既要抓好大方向，又要重视小环节，瞻前顾后，统筹兼顾，针对不同地区，进行不同的政策指引，同时，对村庄合并中的一些问题应提早预防，及时解决。对此，笔者提出以下对策性建议。

（一）村庄合并政策应科学灵活，避免全国一刀切

村庄合并固然具有必要性，但不能在全国范围内进行一刀切、模板式的村庄合并运动。国家在制定村庄合并政策的过程中，必须考虑到各地区的实际情况，包括社会经济状况、财政情况以及民众意愿等多方面因素。村庄合并是规模较大、投入较高的农村变革，应在一定区域内统一进行，必须争取村庄内部大部分民众的同意后再进行，如果没有统一进行，村庄合并不但没有成功，反而拆散了原有村庄，使村庄合并的后续工作很难进行。还有些地区，村庄合并之初，投入了大量资金，而后期工程财政力量跟不上，从而被迫终止已经开始的村庄合并运动，既浪费了财力，又没有达到预期效果。因此，国家在制定村庄合并政策时，要考虑到各地区的实际情况，不能笼统地将村庄合并作为一项政策推向全国。

（二）村庄合并应做好长远规划，避免短期内“二次合并”

村庄合并是一项大工程，在开始之初就应该制定长远规划，而走一步看一步的方式对村庄合并工作是十分不利的。有些地区，由于政府领导没有制定长远规划就急于進行村庄合并而出现复杂的后续问题，使刚刚搬迁的村庄又面临再次搬迁，既增加了农民的负担，又增加了政府的财政压力。这种缺少计划性的村庄合并将对各种社会资源造成严重的浪费。

（三）做好土地确权工作，防止后续的利益纠纷

土地问题是农村的重要问题。村庄合并之后，不管原有土地采取何种经营方式，土地的所有权、使用权及其他权利将是农民收入的重要影响因素。在村庄合并之前，应该做好土地确权工作，将土地的各种权利以法律的形式予以确认，以防止村庄合并后出现的由土地纠纷引起的利益冲突。

（四）村庄合并中要注重对优秀乡村传统文化的保护

有些人反对村庄合并，其重要原因就是认为村庄合并人为地消灭村庄，使农村传统文化遭到毁灭。其实，优秀的乡村传统文化也能够脱离原来村落而进行发展和传承的，这就要看政府用什么政策去引导，用什么形式去发展。并且，只有走出原有村落，乡村文化才能迸发出更大的活力。在现阶段的村庄合并中，当地政府决不能把村庄搬迁合并作为工作的唯一指标，而应该在乡村传统文化的继承与发扬上多下功夫，尤其是对一些乡村即将失传的传统文化加以保护，借助村庄合并为文化产业的发展打开一扇门，促进乡村优秀文化更好地传播与发展。

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