农村乡镇行政管理问题研究（一）

李思林

[摘要]随着我国社会经济市场化，农村小城镇化进程的发展，农村农业税全面取消，大量的农民工进城务工，使得农村经济社会文化生活，发生了深刻变化，我国最基层的政权，乡镇行政管理体制改革成功与否，关系到我国新农村建设能否取得最后的胜利。通过对我国乡镇行政体制改革进行分析研究，探索乡镇小城镇深化改革的目标。分析我们国家当前乡镇行政管理体制改革背景，同时分析了现行体制度存在的弊端，纵观我国乡镇行政管理体制的总体演变，针对我国乡镇行政管理体制改革出现的问题，研究总结出基本的经验和教训，在此基础上提出了我国乡镇行政管理体制改革的总体思路的研究。

[关键词]乡镇；行政管理；行政管理体制改革

[中图分类号]D422.6[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2014）51-0212-03

乡镇政府是我国行政体制设置中最低层次的一级地方政权组织，与其他地方政府相比，更多地行使管理基层地方公共事务的职能，但乡镇政府在我国整个行政管理体制改革中占有重要地位。它与广大农民群众有着广泛、直接、密切的联系，成为联系和沟通群众与国家政权机关的纽带和桥梁。农业、农村和农民问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题，它对乡镇政府的行政能力提出了新的要求，如何适应形势发展的需要，提高乡镇政府的公共管理水平，推动社会主义新农村建设，便成为当前迫切需要解决的问题，我国是一个农业大国，农业、农村和农民的“三农”问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。党的十八届全会明确提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务，体现了新形势下农村政治、经济、文化和社会发展的要求，为解决三农问题指明了方向。建设社会主义新农村，是一项综合配套的系统工程，需要各级政府的推动和支持。作为我国最基层政权的乡镇政府无疑扮演着重要角色，它身处新农村建设的第一线，将是新农村建设中政府这一主体不可替代的重要力量。而目前党和国家建设新农村的决策是在税费改革取消农业税后这一背景下做出的，取消农业税使乡镇政府财政更加困难，以致一些乡镇政府几乎不能正常运转，作为一名研究乡镇行政管理的工作者，对此深有体会。乡镇行政管理作为最基层的行政管理，具有执行性、直接性和不完整性等特点。这些特点和我国实行市场经济体制的新形势不太适应，暴露了当前乡镇行政管理中存在的突出问题，主要表现在：职能界定不够明晰；法定职权缺失；职能行使偏差；公共产品供给短缺；财政危机的普遍性和严重性等。这些问题存在的原因比较复杂，主要是传统体制、行政环境的影响和队伍素质、法制建设的不适应等。

1乡镇行政管理体制改革的背景

我国农业税费的全面免除与新农村小城镇建设的逐步深入使得农村工作的内容发生了很大变化，对乡镇政府也提出了一系列新的挑战。新农村小城镇建设中乡镇行政管理创新研究改革的基本目的是减轻农民负担，农业税费取消以后，乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱，但由于旧体制、机制的“惯性”作用，彻底暴露了农村许多深层次问题和矛盾，政府管理职能没有从根本上摆脱计划经济的影子，政府无所不包，无所不管；乡镇机构设置庞杂，权力重叠，职能交叉，办事效率不高。随之而来的是乡镇财政的短缺，乡镇债务无力偿还，农村公共设施建设资金匾乏，乡镇政府除了配合税费改革的需要进行乡镇综合配套改革之外，应处理农村公共设施建设、偿还乡镇债务等一系列问题。改革开放以来，我国农业生产和农村经济获得了巨大发展，农民的温饱问题已经基本解决，我国总体上已经进入到“以工促农，以城带乡”的发展阶段，初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力，但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后，这已经明显制约着农村经济社会的全面进步，制约着全面建设小康社会的进程。因此党中央在十八届全会上做出了建设社会主义新农村小城镇建设，户籍制度改革的重大战略举措，乡镇政府系统有效的实质性改革将对统筹城乡发展、建设社会主义新农村小城镇建设的前景产生重大影响，所以我们有必要在反思已有实践与理论的基础上探讨新时期乡镇政府改革的方向问题。

2乡镇行政管理体制存在的主要弊端

（1）现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国农村税费改革以及新农村小城镇建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着许多弊端，这些弊端严重的影响了我国乡镇小城镇建设职能的发展，阻碍了我国新农村小城镇建设工程的实施。《地方组织法》规定，乡镇政府必须“执行上级国家行政机关的决定和命令”“办理上级人民政府交办的其他事项”，这种行政管理体制有其组织性强、政令渠道畅通、贯彻落实迅捷的优越性，但在实施管理过程中，由于以上法律对乡镇政府的职能范围只是原则规定，并未规定具体的职责范围、内容和各级政府之间的事权划分，更未规定具体的职责权限。而实际工作中，乡镇政府的工作千头万绪，实施公共管理过程中遇到的问题多种多样，上级政府均按“属地管理、守土有责”的原则要求乡镇政府抓好落实。有的工作要与上级部门相对应，“上级政府分系统，下全面管理”，甚至可以说，只要有事发生，就有乡镇政府的责任，乡镇政府成了全能的政府。此外，县级行政机关针对农村工作作出的有关决定或政策，变动较频繁，工作弹性大，加之县级行政机关经常下派临时性任务，使得乡镇政府的公共管理职能具有很大的随机性，造成不少乡镇政府职能失范，忙于应付。

（2）法定职权缺失，作为一级政权，乡镇的机构设置和法定职权应具备完整性和相应的自主性。但乡镇政权权利在实际运作中，其很多职能部门都只是上级政府职能部门在乡镇设立的派出机构。据不完全统计，各地、县级业务部门设在乡镇的派出机构一般都在20个左右。这些权力性职能部门被从乡镇政府行政隶属关系中分离出去，必然造成乡镇政府职能被分解，拥有的行政权力和手段受到限制，在乡镇工作中造成部门之间、部门与乡镇之间的不协调、不配合，导致乡镇政府难以统筹安排力量而有效管理本乡镇的社会公共事务。同时，部门利益对乡镇的扩张还表现为上级主管部门不顾乡镇实际情况，大量增加人员，导致乡镇人员过多，负担过重。这种“条条掌权、乡镇协调”的体制，削弱了乡镇政府职能，导致其履行公共服务职能水平降低。

（3）职能行使偏差按照政府职能的要求，乡镇政府对乡镇经济、教育、文化、卫生及各项社会事业的发展，负有规划、指导、协调、服务的责任，但目前我国乡镇政府还存在着计划经济条件下的管理方式，依据自身的职责范围行事。有的乡镇政府干预过多，直接插手生产经营活动，用行政手段介入竞争性领域，同时，在日常具体工作中，乡镇政府的主要精力用于应付“中心工作”，达标检查验收。乡镇干部多数给上级机关办事，依靠上级的指标工作，用于农民所盼、社会所需的时间就少了，未能履行好所应承担的公共职责。另外，按照法律规定，行政执法的主体是县级以上人民政府及其职能部门，乡镇政府不具有行政执法主体资格，但在涉及农税征收、征地拆迁、计划生育、突出问题整治等方面，由于单纯依靠上级政府职能部门无力完成，于是上级党委、政府便以文件或领导讲话等形式，要求“乡镇党政一把手负总责”，并且实行“一票否决”制。在这种压力下，乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的任务指标，不惜使用不规范的公共权力手段，结果导致越权执法、违法执法的现象发生，破坏干群关系，影响政府的形象和威信，降低政府的公信力，出现乡镇政府“权力有限和责任无限”的现象。

（4）公共产品供给短缺。乡镇政府本是农村公共产品的主要供给者，这也是政府职能的重要体现，但由于长期以来以农补工政策等诸多因素的影响，已使我国农村社会公共产品供给严重不足。主要表现为：

公共基础设施建设不能适应农村经济发展和农民生产生活的需要。目前全国有多个乡镇村不通公路；在全国的砂石土路面及无路面里程中，农村公路就有近百万公里，占60%以上。很多地方农村公路晴通雨阻，路况差，部分地区人畜饮水困难，同时，农田水利基础设施老化失修，抵御自然灾害能力减弱。过度砍伐和不合理的开采建设导致水土流失，引发了许多泥石流、洪涝灾害、农田被毁等问题。

公共卫生事业停滞不前。目前农村人均卫生事业费少仅为城市人均卫生事业费的20%多。这种状况使得农村基本医疗条件严重落后，机构凋零，现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国农村税费改革以及新农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着许多弊端，这些弊端严重地影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了我国新农村建设工程的实施。

农村教育现状不容乐观。长期以来，农村基础教育经费主要来自县乡财政和农民集资，虽然近几年来特别是农村税费改革试点以来，中央和省市加大了投入，但仍然只占很小比重。尽管在农村贫困地区义务教育阶段试行“一费制”，使当地农民的教育负担有所减轻，但目前基础教育费用较高，农民无法接受。此外，农村教师队伍的现状令人担忧，不少中小学的骨干教师由于工资、住房等原因，或离开教学岗位，或流向城市，师资队伍难以保证，教育质量下降。

社会保障处于徘徊不前的境地。农村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的环节，尽管各级政府采取各种各样的社会保障、救济制度等措施，如农村低保、五保户供养、教育救助、优抚安置等，但目前农村低保和医疗保险仅在一些地方起步，只占很小一部分的农村人口，农村社会保障的覆盖面相对还很低，远远解决不了农村现有的贫困状况。

文化设施缺乏，文化科技“三下乡”活动流于形式，没有发挥其真正作用。民间文化在低谷徘徊。

农村技术支持服务体系处于瘫痪状态。基层推广队伍中整体知识水平低，现代农业新技术的熟悉程度和操作能力不够，影响了农业新技术、新品种的推广转化，无法满足当前现代高效农业发展的需要。

（5）探索乡镇深化行政管理改革的措施，强化管理，提高效率，把转变乡镇政府职能、提升服务水平作为乡镇机构改革的出发点和落脚点，乡镇机构改革后，工作运转机制需要重新确立，需要注重各部门的实用功能和各角色的“独立性”，从而强化乡镇政府社会管理、公共服务和维护稳定的职能，建立管理规范、高效运转的新型运作机制。

建立统一的科学民主决策机制，进一步明确党政职责。确定乡镇的最高决策机构是乡镇党委会，乡镇所有的重大事项均由乡镇党委会决策，党委书记在抓全面工作的基础上，侧重抓党务、计划生育和维护社会稳定的工作；乡镇长在主持乡镇政府全面工作的基础上，侧重抓发展经济、财源建设和社会服务工作。

建立乡镇干部新的工作责任制。各岗位定职定责，明确职权范围，明确工作任务，做到事事有人干、人人有事干，每项工作明确第一责任人，体现责、权、利相一致的原则。

建立重点工作目标管理考核的激励机制。确立十项重点工作分解到各乡镇，市委、市政府与乡镇政府签订目标管理责任状，各乡镇又将其重点工作分解到了每一乡镇干部，同时实行职责挂钩的责任追究制度，结合乡镇干部的岗位职责和工作目标，进行严格考核。建立正确的行政领导导向机制，对业绩突出的乡镇干部给予表彰、奖励、提拔重用。从而使乡镇工作思路清晰、合力增强、效率提高，经济和社会事业得到全面发展。深化乡镇行政管理体制改革，必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用的原则，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的，并结合自身实际来进行。根据上述原则和目标，应从合理设置乡镇党政机构、合理划分乡镇行政职能、合理划分乡镇行政区划、加强乡镇机构编制管理、整合乡镇行政资源、推行领导干部、交叉任职引入市场机制深化乡镇站所改革、建立健全科学民主的管理决策机制、压缩乡镇财政供养人员降低行政成本等方面入手，推进乡镇行政管理体制改革。

3结论

新时期乡镇行政管理体制的改革，要着眼于建设农村小城镇建设的进程，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政治性和政策性都很强的工作，必须从实际出发，在实践中大胆探索，大胆创新，积极稳妥地推进。社会主义新农村建设是一项系统工程，具有长期性和复杂性。乡镇政府既是新农村建设的组织者和引导者，又是新农建设政策的实施者，因此乡镇行政管理也是一个较长时期的工程，需要多方面的努力。相信未来的农村乡镇行政体制改革必将进一步促进实现我国新农村建设目标的实现。