论政府职能转变与民营企业转型升级的关系

周璇

摘 要：党的十八大报告中指出要加快完善社会主义市场经济体制，那就必然要求政治体制改革相配套，需要转变政府职能，以适应经济社会的不断发展。民营经济作为我国经济发展中一种新的制度安排，已然成为我国经济市场化改革的主要形式，并且在经济运行中扮演着举足轻重的角色。基于新公共管理理论，阐述了政府职能转变与民营企业转型升级之间的关系。

关键词：政府职能转变；企业转型升级；新公共管理理论

中图分类号：F20 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）19-0063-03

引言

任何一个经济社会的良性运转都需要政府部门、市场机制以及非政府组织的分工与配合，而不仅仅由政府去主导或任由市场去运作。我国民营企业转型进程中的政府职能转变问题，不仅是经济体制改革的核心问题，也是影响与制约未来我国经济社会健康发展的关键变量。

因此，政府的职能能否在市场经济进程中成功转变是民营企业能否发展升级的关键。政府用企业家的精神来为民营企业服务，提升政府“划桨”的能力，重塑新时期政府的形象已经至关重要。这不仅仅是新公共理论对政府职能给出的新概括，也是政府为民营企业的转型升级必须做出的努力。

一、基于新公共管理理论视角的政府职能

（一）我国新时期政府职能的新概括

党的十六大提出我国政府的职能是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中强调，要“不断提高驾驭社会主义市场经济的能力”，“集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，这是发展社会主义市场经济的根本要求。

当前我国政府职能主要思想是：凡是社会能够通过方法自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定外，行政机关不要通过行政手段去解决处理。

转变政府职能，意味着政府只做企业和市场做不了、做不好的事，政府的作用是纠正市场的固有缺陷。市场有其自身无法克服的弱点和消极方面，这是“市场失败”的地方。为了弥补市场的这些缺陷，政府就需要担负起相应的经济职能，最大限度地减少市场经济的消极面。换句话说，转变政府职能必定会激发企业的活力，调动企业的主动性、积极性。

转变政府职能，意味着对公共服务的供给将大大增加。政府在公共服务供给中行使的基本职能就是制定公共服务政策，保证基本公共产品的供给，并监管公共服务的生产和提供。一定程度上加强这一系列的服务政策都是对民营企业有利的。

行政机关最主要的就是观测市场的行为，通过运用法律和监督的手段来引导市场，履行其市场监管的职能，保证市场稳健运行的公平和公正。政府在市场经济发展中的作用主要表现为通过经济、法律和行政手段来进行的宏观调控功能。近年来，随着我国市场经济的迅猛发展，政府的宏观调控在一定程度上表现出了滞后性，在维护市场经济秩序方面心有余而力不足。例如，近年来经济领域内由于经济自由发展逐渐出现的工资收入市场失灵问题，收入分配不公，贫富差距拉大；再如由于垄断企业出现而导致的市场问题和资源配置问题。市场经济的瞬息万变，要求政府职能做出相应改变，从而维护良好的市场经济秩序。

作为服务型的政府，政府的职能包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。政府职能的转变理顺了政府和企业之间的关系。政府一般不再是企业的投资决策者和经营管理者，不再是企业的“掌舵者”。企业按照现代企业组织的要求，由投资者决策，由经营层负责经营管理。从政府职能转变和民营经济发展之间的关系来看，只要政府职能切实转变了，中国的民营经济将会迅速发展壮大。北京大学经济学教授厉以宁先生认为，可以从以下四个方面来分析：

第一，民营企业在经济中将同其他所有制的企业处于相同的地位，受到同等待遇。政府将一视同仁地为所有这些企业服务。这就鼓励了民营企业投资的积极性，也鼓励了民营企业的创造性。

第二，政府职能转变后，政府同行业协会之间的界限变得清晰透明，政府官员不得兼任行业协会的领导职务，政府也不能代替行业协会行使职能，因此行业协会也能发挥其本身的职能，不受干预。它们作为企业的自律性组织和中介服务组织，为整顿行业的不正当竞争，规范企业行为，以及在各种社会服务方面，努力营造良好的公平的竞争环境。各自权责明确有利于民营企业发展。

第三，政府职能转变后，我国民营企业在海外投资的环节还是相对比较薄弱，转变政府职能以后，政府可以提供这方面支持，支持民营企业到境外投资。政府完善我国民营企业境外投资的法律法规，政府还将起着引导民营企业“走出去”的作用。

第四，政府职能转变后，政府作为市场规则的制定者和市场秩序的维护者，能够更好地保护民间资本投资人的合法权益。有利于建立更加完善的现代市场经济制度，现在，市场经济发展的最大问题，是政府过多地直接干预到经济发展的微观领域，也就是政府掌握过多的社会稀缺资源配置权，如，土地，银行贷款，项目承包，资源能源等。这些本来应该通过灵活的、能反映其稀缺程度的市场价格来配置的，结果却由政府来配置，其结果，一是造成了稀缺资源的巨大浪费；政府的职能向服务型政府转变，通过建立和完善鼓励创新的激励机制和公平竞争的市场环境，以及法制的完善和对知识产权和专利的保护，使创新者能得到实实在在好处，这样，才能是资源得到有效的利用，对于节约资源能源，对环境的保护，有着深刻长远的现实意义；同时，在政府的直接干预下，市场信号往往失真，民营企业缺少稳定的预期，或者投资信心不足，畏缩不前，或者盲目乐观，过度投资，过度举债，导致企业经营的失败。

（二）新公共管理理论对于政府职能的新认识

不同国家、学者对新公共管理有不同的代名词，比如“新公共管理”、“企业家政府”、“以市场为基础的公共行政”或者“管理主义”等等，但在本质上是相同或相似的，都是极力主张引入市场竞争机制，以市场或顾客为导向，重新调整国家、社会、市场三者的关系，采用私人部门管理理论、方法及技术，以此来提高公共服务的水准。

1.以市场为基点，重建政府与公众的关系

这是新公共管理理论最重要的核心理念。市场遵循价值规律，以市场看待政府运作，则公众如顾客，政府为厂商。基础设施和上层制度的完善不是一个企业家单独能推动的，必须要由政府发挥因势利导的作用，来组织协调相关企业的投资或由政府自己提供这方面的完善。另外政府还需补偿技术创新、产业升级过程中先行企业所面对的风险和不确定性，这样技术和产业才能根据比较优势的变化不断顺利进行创新和升级。所以，一个发展成功的国家必然是以市场经济为基础，再加上一个有为的政府。这样，新公共管理就建立了以“顾客”的满意度为中心内容的绩效考核机制，成为一种目标导向。

2.确立政府有限责任，由“划桨”转为“掌舵”

新公共管理认为，在传统公共行政模式中，政府职能有不断扩张的冲动，直接导致了职能膨胀、机构扩大直至臃肿。政府的角色应是“掌舵”而不是“划桨”，在服务型政府的模式下，社会不仅是凸现公民价值与权利的社会，而且是一个倡导公民参与意识与责任意识的社会。因为，在社会公共事务管理中，政府是掌舵者，公民、社会组织是划桨人。这样，政府就成为多元管理主体的组织者、协调者，是多元管理主体的核心。

3.全面引入竞争机制，切实提高工作效率

新公共管理主张在政府管理中广泛引入市场竞争机制，让更多的私营部门、非营利组织参与提供公共服务，节约其成本，提高服务供给的效率。只有提高了工作效率，才能为民营企业的发展提高机会和空间。

二、新时期我国政府职能转变对于民营企业转型升级的必要性

（一）经济全球化大背景下的民营企业现状堪忧要求政府职能转变

在经济危机的冲击之下，在国家宏观调控之下，民营企业面临着大分化、大剧烈的变动。目前，我国现处于市场经济建设初期，资源和环境约束加大，受整个全球经济的影响，非关税壁垒越来越多，人民币对美元的汇率持续走高而对内不断贬值，出现了“内贬外升”的现象，不仅对处于浙江这样的严重依赖外贸出口地区的民营企业而言，带来了很大的压力和挑战，还对其他的中小微民营企业提出了转型升级的现实要求。

在这样的现实条件下，许多市场的职能并不能得到充分发挥，政府应在此情况下为民营企业走出困境创造良好的政策环境。

（二）民营企业发展的自身规律要求政府职能转变

随着我国经济的不断发展，经济所呈现的特点和矛盾在不断的转化，在全面推进工业化、城市化、市场化和国际化进程中，虽然国家实施鼓励、支持和引导民营企业发展，但是民营企业也面临粗放型增长方式难以为继问题。企业从“粗放式增长”向“集约式增长”的过渡，要求企业进行规范化的管理，这也要求政府职能转变的辅佐。

（三）我国现有的政府职能中存在制约我国民营企业发展的因素

1.融资因素

我国民营企业发展的一个重要问题一直都是资金问题。就民营企业而言，融资困难成为制约企业向产业化和集团发展的绊脚石。当前民营经济资金的来源主要还是“滚雪球”式自我发展或靠内部融资，金融机构对民营企业的信贷支持十分有限，能够发行债券和股票上市的民营企业非常少，使民营经济不能充分发挥其在市场经济中的特殊作用。但在我国，企业却没有真正的投融资自主权，政府对企业的投融资项目要经过层层审批，导致企业立项困难，因而失去很多市场机会。

2.税费因素

在我国的大部分城市和地区，外资企业可以获得不同程度的减免税收、缓交税收的优惠政策，但是我国大多民营企业则没有这样的福利。对于许多生产性服务业企业而言，原材料进项极少，几乎无增值税抵税扣这一项，那么，“营改增”不但没有减轻税收负担，反而大大加重了他们的负担。除此之外，根据学者们的研究表明，最近又许多私营企业主都一致认为，随之而来的各种费用摊派不断增加，税务、工商执照每年更换并要交费等。

3.市场准入因素

随着市场经济的不断发展，民营企业的市场准入范围在不断发展扩大，但是，因为受到各方政策因素的制约，限制性规定依旧存在。比如石化、电信、汽车、航空、航运、电力、烟草、外贸、银行、证券、保险等产业部门，基本上都是有有关部门来垄断接管，民营企业进入这些部门的壁垒是困难重重。较外商投资企业，我国的相当一部分民营企业未享受国民待遇，政府给予外资企业的优惠政策往往不惠及民营企业。政府在政策上并没有给予民营企业一个公平的竞争环境。

4.政府管理制度因素

首先，相对于民营经济在我国现实经济生活中所占的比重而言，各级地方政府在对民营企业的产业保护、产业扶植和调整、知识产权保护以及职业培训等方面的政策扶持，还是远远不够。其次，按照现行的户籍制度，以及外来务工人员子女教育等的制度缺失问题，使得他们很难落户，因此民营企业就面临着“请人难、留人难”的问题。最后，我国对民营企业尚缺乏一些统一的协调机构，导致出现政出多门、管理混乱、无人负责的局面。

三、政府职能转变的政策建议

（一）放宽融资渠道，创造良好的融资环境

我国政府应积极采取措施，为民营企业创造良好的融资环境，比如积极学习西方国家的经验，西方国家如何对其国内的中小民营企业提供包括金融支持在内的诸多扶持政策。

（二）制定合理的税收扶持政策

政府在制定税收政策的时候可以根据“同环境、同待遇、同政策”的原则，让民营经济与其他所有制经济在相对公平的条件下竞争和发展，消除对民营企业的歧视。除此之外，政府为创造相对轻松的环境，应该给予民营企业一定的税收优惠政策。进一步简化税务行政手续，减少民营企业在税收环节的审批时间，来提高民营企业的效率。

（三）改革管理制度，减少行政审批

一些部门在经营许可审批中，通过一些技术条件、人员资格、注册资金等进入门槛的设置，对民营企业的进入形成了显而易见的限制。因此，为了促进民营经济发展，必须进一步改革民营企业市场审批，结合产业政策、外商投资、行业管理和竞争政策等鼓励或限制民营企业中小企业进入。政府部门在职能转变过程中进行审批制度的改革已经箭在弦上。

（四）提高服务质量，提升政府形象

企业的转型升级需要政府各项配套政策的帮助和辅佐。政府应创新管理制度，利用信息指导、制度规制等来作为引导和管理民营经济发展的手段，对民营经济的诸多方面进行方向性引导，规范民营企业活动，建构其合法经营的社会环境，引导其良性发展。为民营企业的发展创造更加良好的外部环境。

四、结论

在市场经济的框架体系内，企业转型升级的必要性已然形成对政府职能转变的“倒逼机制”。因此，要正面推动企业的转型升级，政府是“掌舵”而非“划桨”。当前关键是要改革行政管理体制，转变政府职能，从管制型政府模式向服务性政府模式转变，从审批型经济向服务型经济转变，从行政管制型政府模式向依法管理型政府模式转变，严格遵照新时期的政府职能，建立有效的服务型政府。