构建社会组织参与社会管理的协同机制

吴显华　欧阳凤莲　黄晓瑞

[摘 要]“社会协同”是我国社会管理体制的重要组成部分，协同治理是实现善治的必选路径。我国在建构协同机制的过程中遇到了现实困境，政府和社会组织之间形成了一个暂时无法弥合的协同缝隙，其制约因素主要是社会组织在能力和资源等方面受限制、政府和社会组织之间相互信任和相互增权有限。因此，应从能力、信任、增权和资源之间的内在逻辑和作用机理来构建政府和社会组织之间的协同管理机制，以有效地破解社会组织协同管理的现实困境，形成社会管理的合力，确保社会既充满活力又和谐、有序。

[关键词]能力 信任 资源 相互增权 协同治理

党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》首次提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局；党的十八大报告在此基础上增加了“法治保障”，把“社会管理格局”丰富发展为“社会管理体制”；党的十八届三中全会明确提出要“激发社会组织活力”；2011年7 月国家又出台了《中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见》。可见，党和政府高度重视社会管理创新，认识到社会组织协同管理的重要性和紧迫性。

理论界对社会组织协同管理进行了较为深入地研究，其中部分研究已经涉及到能力、信任、增权和资源中某个方面的内容，遗憾的是尚未按照它们之间的内在逻辑和作用机理来进行系统地论述，而是把它们割裂开来。因此，本文拟从能力、信任、增权和资源四者之间的内在逻辑和作用机理来构建政府和社会组织协同管理机制，增强政府和社会组织之间的良性互动，形成社会管理的协同效应。

一、社会组织协同管理的现实困境

我国正处在经济社会的双重转型阶段：社会“从传统农业社会向现代工业社会及后现代信息化社会的结构转型”；经济“从计划经济向市场经济的体制转轨”[1]。转型期具有“社会结构阶层化和利益关系市场化”[2]的特征。社会关系分化往往导致阶层利益矛盾与冲突，它们往往是其他矛盾的源头，矛盾往往是对立甚至是对抗的，从而对社会管理的影响更为深远。最突出的就是1994年以后群体性事件开始出现不断增长的趋势，如1995-1996 年增长速度在 10%左右；1997-2004 年间，年均增长速度高达 25.5%[3] ；1993 -2003 年间，群体性事件数量已由 1 万起增加到 6万起，参与人数也由约 73 万增加到约 307 万[4]。利益关系市场化导致行政权力在市场关系中的“滥用”，侵害到市场关系背景下的权利及利益，于是就产生了越来越多的“权力与权利”的矛盾。另外，利益关系市场化还会破坏公共领域应有的公平或公正，如许多公共产品供给不足[2]。总之，在转型期里社会各种矛盾与需求剧增，政府仅凭自己的能力已经无法解决所有的问题，因此需要社会组织的协同管理。

由于社会组织具有组织性、私有性、非营利性、自愿性和自治性[5]等本质属性，决定了它在社会管理中具有独特的优势，恰好能够弥补政府的不足。社会组织具有政情下达和民意上传的作用，是政府与民众之间沟通交流的桥梁。另外，社会组织是社会的“安全阀”，是化解社会矛盾的“润滑剂”、“稀释剂”[6]。 可见，社会组织具有社会整合功能。因此，从这个意义上来说，社会组织天然就能够为政府排忧解难，是政府社会管理的合作伙伴。但是，由于社会组织能力有限，以及政府对社会组织的信任度较低，所以政府给社会组织释放的公共空间还很有限。目前，政府在社会服务和公共产品供给领域给社会组织让渡的空间比较大，但在政策倡导和政治参与领域，尤其是后者则实行极为严格的控制，因为当前中国是不允许明确以政治参与为宗旨的社会组织存在，所以社会组织在这个领域的参与空间极为有限。社会组织在资源动员和组织民众参与管理等方面的能力尚比较欠缺，社会自治程度低，不能完全满足政府对其在社会管理方面的需求。另外，社会组织协同管理机制及相关保障机制还没有完全建立健全，因此政府和社会组织之间在社会管理方面形成了一个暂时无法弥合的协同缝隙。所以，“从实践中来看，在社会管理格局的四大体系中，目前存在的最大问题是缺少社会协同；最大的难题是无法突破社会协同；最大的任务是如何增强社会协同”[7]。

二、制约因素分析

制约我国社会组织协同管理的因素主要是社会组织在能力和资源等方面受限制，以及政府和社会组织之间的相互信任和相互增权有限。

（一）社会组织能力有限，还不能完全承接政府转移出来的社会管理职能

我国社会组织发展迅速，由2001年的21.1万个增加到2010年的44.6万个[8]。但是，社会组织的发育水平尚处初级阶段，表现在人力资源、财务与资产状况和专业性等方面。例如，2008年我国在民政部门登记注册的社会组织平均吸纳就业人员11.5人，平均拥有固定资产19.5万元，平均拥有大学专科及以上学历的人员为3人[9]。制约社会组织能力发展的主要原因是双重管理体制的束缚和社会组织专业人才的匮乏。在双重管理体制下，政府对社会组织实行的是控制型监控体系，而不是发展型监控体系[10]。这种管理体制过于倚重登记审核环节，而忽略对活动实施过程的监督与指导，这样会导致社会组织把主要精力放在谋求合法性地位上，因而忽视能力的提升。另外，双重管理体制不断地固化社会组织的行政依附关系，削弱其独立性和自主性，使其偏离固有的运行逻辑和轨道。社会组织专业人才是提升社会组织能力的根本，人才的匮乏导致能力提升成为无源之水，无本之木。

（二） 政府对社会组织的信任度比较低，给社会组织增权较少

政府对社会组织的信任度低表现在两个方面：一是社会组织社会管理主体客体化严重。社会组织既是社会管理的客体，也是社会管理的主体，集二个角色于一身。但是由于政府對社会组织还不够信任，政府更多地是把社会组织当作社会管理的对象，而不是与自己合作的社会管理主体，所以社会组织的客体角色异常突出，甚至掩盖和消解了其主体角色。二是政府给社会组织增权（empowerment）有限。增权就是要增强组织或者个体实现目标的能力。政府给社会组织增权的主要方式是让渡空间，但是政府给社会组织让渡的空间很有限。政府的职能一般分为政治职能、经济职能和社会职能，如果把上述职能分别定位为政府的核心职能、次要职能和边缘职能的话，那么我国政府当前给社会组织让渡的主要是边缘职能，核心职能没有让渡。换言之，社会组织职能是对政府边缘职能的替代[11]。导致政府给社会组织增权有限的原因主要有三个：一是政府本位主义。政府本位主义主张政府是唯一的权力主体，是唯一的社会管理主体，因此几乎垄断所有权力，社会组织处于无权的境地，形成了垄断型的权力结构；二是社会组织能力有限，还没有能力完全承接政府让渡的职能；三是政府对社会组织心存戒备。信任是政府给社会组织增权的基础，但是政府对社会组织的认识还没有跳出国家强、社会弱，或者国家弱、社会强的观念，担心社会组织发展壮大后会威胁自己的政治统治，例如目前实行的控制型双重管理体制就是最好的证明。

（三）社会组织支配的资源有限

主要体现在两个方面：一是总量有限。社会组织获取资源的渠道主要是政府拨款、社会捐赠、国际捐赠和服务收费。由于我国经济发展水平不高，居民的捐助意识比较薄弱，因此社会捐赠有限。例如，2001年我国社会捐赠总额为11.7亿元，人均0.92元，占GDP的0.01%；2010年社会捐赠总额为601.7亿元，人均44.87元，占GDP的0.15%，而2010年美国社会捐赠总额为2908.9亿元，占GDP的2%[8]。另外，由于社会组织的社会资源动员能力较弱，加上社会组织违法违规事件的负面影响，使得资源状况雪上加霜。如受“郭美美事件”的影响，全国的慈善捐赠数额骤然下降，2011年3～5月，全国慈善组织共接收到捐款62.6亿元，但是6～8月却只有8.4亿元，降幅达86.6%[8]。总体而言，我国政府直接或间接资助社会组织的资金数量非常有限，政府的资助不是我国社会组织收入的主要来源，这与美国的情况迥然不同，政府的资助成为美国社会组织唯一最大的资助来源[12]。二是资源在社会组织之间的分配不公平，“贫富差距”大。为了方便讨论，我们在这里暂且把社会组织划分为官办社会组织（GONGOs）和非官办社会组织（NGOs）。官办社会组织凭借相关制度赋予的特殊地位和政府的权威以及自身能力等方面的因素，更容易赢得社会的认可和支持，因此有机会获得更多的社会资源。另外，官办社会组织具有“二政府”的属性，是体制内的组织，能够获得大量的体制资源，因此官办社会组织就高度垄断了资源；相反，非官办社会组织在这两个方面都不具备官办社会组织的特征与优势，因此所获得的资源就非常有限。

三、协同机制的构建

协同机制的构建需要解决三个方面的问题：协同机制是否有现实需要？协同机制是否可能？协同机制何以可能？在前文的论述中已经明确了当前社会管理现实亟需社会协同治理。政府和社会组织之间的合作是完全可能的，因为“协作的需要源于参加者的相互依赖，因为每个参与者拥有完成一项任务所需的不同类型和不同层次的技术和资源。……参与者之间（纵向的和横向的）相互依赖性越强，协调与协作的需要就越大”[13]。政府作为社会管理的主要主体，掌握着巨大的社会管理权力和资源，但是政府在社会管理的某些方面也存在力不能及、效率低下等局限，而社会组织恰恰能够发挥其优势来弥补政府的不足，可是社会组织缺少社会管理的权力和资源。因此，政府和社会组织之间的相互依赖程度比较高，二者的合作是必然的。协同机制何以可能呢？其理论基础是协同治理理论。治理理论产生的现实逻辑是政府失灵和市场失灵，因此人们常常用治理理论来应对政府和市场的双重失灵。治理的内涵非常丰富，最为经典和权威的概括是全球治理委员会在《我们的全球之家》中的“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”，并认为治理具有四个特征：“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，又包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”[14]。可见，治理是政府和社会组织为了增加公共利益而自愿协作和互动。进而言之，治理倡导权力向度是多元化和相互的，而非单一和自上而下，权力是分散的而非集权；政府并非唯一权力中心，各种公共和私人机构在行使权力时只要具备社会合法性也可以成为不同层面上的权力中心[15]。总之，治理就是政府和社会组织之间的合作与互动——基于共同利益、相互依赖和信任而共担责任、共享权力和资源，或者说是权力、资源等关键要素在政府与社会组织之间的适度匹配。

我们要运用协同治理理论来构建协同机制。鉴于我国社会管理中协同机制的现状，构建协同机制路径的核心思想是要打破政府与社会组织之间传统的单向模式，即只有政府对社会组织的信任、社会组织对政府的资源依赖和政府对社会组织的增权，而没有相反的情况。同时，要充分利用能力、信任、增权和资源四者之间的内在逻辑和作用机理构建一种政府与社会组织之间的双向互动的模式，即政府与社会组织之间相互信任、相互依赖和相互增权。下面分别结合两幅作用逻辑过程图示进行分析：

图1表示以社会组织的能力为起点的能力-信任-增权-资源四者之间按照其内在逻辑和作用机理的运行模式，整个运行过程分为紧密相连的三个阶段。首先，社会组织的能力是运行的逻辑起点，也是博得政府信任的重要基础之一；其次，在信任的基础上政府对社会组织实施增权，这是社会组织获取资源的力量之源，社会组织可以充分运用政府增权来获取更多的资源；最后，资源是提升社会组织能力的必要条件，社会组织的能力与其拥有的资源量为正相关关系，至此一个运行过程结束。紧接着社会组织在新的能力起点上又开始新一轮运行，依此循环。

（一） 努力提升社会组织的能力

社会组织的能力是它参与社会管理的基础，如果能力不足，那么就无法履行政府转移出来的职能，造成社会组织缺位和失灵，进而導致社会需求得不到满足，反而不利于社会管理。当前，要着重提升社会组织的专业服务能力、政策倡导能力、社会疏导能力、理性有序的参与能力、自我约束的能力、资源动员能力 、内部治理能力和创新发展能力[16]。具体要从以下几方面来提升社会组织能力：首先，大力培养专业人才，提高社会组织的专业性；其次，要加强对社会组织的服务与指导；再次，要政社分离，增强社会组织的独立性和自主性；最后，完善内部治理结构。在努力提升社会组织能力的同时，政府要有效地引导和监管它的发展，使其更好地与政府合作，以免在它羽翼丰满之后分道扬镳，甚至倒戈。

（二）提升政府对社会组织的信任度

政府对社会组织的信任与否，始终存在资源需求和社会控制需求之间的矛盾[17]，因为政府需要社会组织协同社会管理，以减轻自身的管理压力，集中精力解决其他问题，缓解合法性危机，客观上有信任社会组织的需要；另一方面，要对社会组织进行适度控制，以维护社会稳定和政府的政治统治。我们应从以下两个方面提升政府对社会组织的信任度。

首先，重塑政府观念，要充分认识政府和社会组织是可以协同发展的，社会组织是政府的合作伙伴。对此，非营利组织研究权威莱斯特·M·萨拉蒙（Lester M.Salamon）曾经进行过深入地论证，认为政府与社会组织之间的合作伙伴关系带有主导性[18]。另外，政府应该秉持“能促型政府”（ the enabling government） 理念，而非“发展型政府” （ the developmental government） 理念。“能促型政府”理念认为政府和社会组织不仅可以协同发展，而且政府还应该在资金等资源方面给社会组织以大力支持，指导和服务社会组织发展，以提升社会组织的能力[19]。对此，皮特·埃文思（Peter Evans）等在1997年提出了“国家与社会协同”的理念，“强调社会力量的赋权并不必然削弱国家治理社会的权力，在某些情况下，由众多生机勃勃的社会团体或民间组织组成的公民社会，构成了一种有别于物质性基础设施的社会基础设施（social infrastructure）。社会基础设施的发展可以有效地把社会的需求同国家的权力联系起来，也可以为国家提供更为有效的制度能力，以帮助国家确定其政策目标并且推进政策目标的实现”[20]。

其次，社会组织应该不断地提升自己的能力，能力是赢得政府信任的前提。社会组织要想赢得政府的信任，必须凭借自身的能力更好地为政府排忧解难，解决具体的实际问题。在提升能力的同时，社会组织要主动地拓展生存空间。当前，政府对社会组织的管理带有一定程度的容忍和默许，并没有完全按照相关管理条例严格执行，即具有政策缝隙[21]，因此社会组织就应该采取有效的策略，合理地利用现存的政策缝隙来拓展空间，例如主动地帮助政府解决一些实际问题，让政府更加全面、深刻地了解社会组织的诚意和能力，看到社会组织与政府的立场与目标是一致的，进而才会更加信任社会组织。目前，社会组织在拓展空间的时候要尽可能地做到政治无涉，社会组织只要做到“以政府所期望的方式起到了政府所期望的作用”[22]就足矣。这样经过长时间对政府潜移默化的影响，就有可能赢得政府更多的信任。

（三）政府给社会组织增权

增权与无权（powerlessness）是紧密联系的，增权是从无权到有权的过程，之所以要增权是因为无权。增权理论认为，无权就是能力低下，对外部的影响力和控制力弱，资源缺乏的一种状态[23]。总体而言，目前我国社会组织是处于一种无权状态。为了更好地发挥社会组织在社会管理中的协同作用，政府必须对社会组织予以增权。当然，政府给社会组织增权是基于信任基础之上的，增权的幅度很大程度上是由信任程度决定的。

政府给社会组织增权的核心是要给社会组织放权。放权的前提是必须打破我国当前垄断型权力格局，实现权力的分散化。政府给社会组织放权，在现实中具体体现为给社会组织让渡更多公共空间和转移更多的职能，政府要把不该自己管，或者自己管不好的事情通过恰当的方式让渡给社会组织。温家宝曾就此明确提出“政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担，降低服务成本，提高服务效率和质量” [24]。当然，政府需要根据实际情况采取分领域、分阶段科学、有序地给社会组织转移社会管理职能，而不能一步到位。社会组织只有获得更宽广的政策空间之后，才能借助政府的权威不断地提升自己的社会影响力和社会合法性，才能获得更多的资源。

政府给社会组织增权的关键是要解决其资源短缺问题。资源依赖理论认为，社会组织的资源是不能够自给自足的，必须依靠组织外部的供给，其依赖度主要取决于资源对组织维持运营和生存的重要程度、持有资源的群体控制资源分配和使用的程度和替代资源的可得程度这三个因素[25]。社会组织对资源的依赖不是基于组织公共责任和公共目标，而是为了生存，可以称之为生存性依赖。当社会组织解决了生存问题之后，基于组织公共目标和职能而产生对资源的依赖，可以称之为功能性依赖。当前，我国社会组织基本上是生存性依赖。资源短缺导致社会组织始终处于无权状态，也始终制约着社会组织社会管理功能的发挥，因此解决社会组织资源短缺成为政府给社会组织增权的关键所在。政府通過给社会组织增权，使社会组织可以通过合法途径来获取资源，避免它们采取“组织外形化”[17]的策略获取资源。资源是社会组织正常运行的物质保障，社会组织的行动能力与其拥有的资源量密切相关。在其他条件不变的情况下，资源的充裕程度决定着社会组织社会管理功能的大小，因此政府要加大财政资金对社会组织的资助力度。但是社会组织到底能够获得多少资源，这主要是由政府增权大小而定，“权力影响力决定于权力对资源的提取能力”[26]。

图2表示以政府能力为起点，基于能力-信任-增权-资源之间的内在逻辑和作用机理的运行模式，整个运行过程分为紧密相连的三个阶段。首先，政府能力是运行的逻辑起点，也是社会组织对其信任的基础；其次，在信任的基础上社会组织通过给政府增权，这是政府获得更多的合法性资源的重要途径；最后，政府凭借所获得的合法性资源来提升起能力，至此一个运行过程结束。紧接着政府在新的能力起点上又开始新一轮运行，依此循环。

首先，努力提升政府能力，争取赢得社会组织更多的信任。社会组织对政府的信任是它和政府合作的基础，“在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大”[27]，而政府能力是政府获得社会组织信任的基础。社会组织对政府的信任主要考察政府的社会治理能力，社会组织对能力强的政府部门予以更高的信任度[28]。社会组织更愿意与有能力的政府合作，这样能够给自己带来资源、合法性、社会地位等一系列好处。因此，要提高政府的社会管理创新能力。

其次，社会组织给政府增权，给政府提供合法性资源，进一步提升政府的能力。在我国当前“强政府弱社会”的格局下，权力结构不合理——政府处于强势地位，几乎垄断了所有权力，而社会组织处于弱势地位，只拥有少量权力，但是这种权力格局并不可能消解社会组织对政府的增权。政府和社会组织之间是相互增权（mutual empowerment），而不是单向的。原因很简单，“尺有所短，寸有所长”，政府虽然垄断着大部分的权力，但是政府也不是万能的，同样存在着资源短缺和能力有限的情况，也需要借助社会组织的力量来实施社会管理。政府对社会组织的资源依赖主要体现在两个方面：公共服务和合法性资源[29]。当然，相对于社会组织对政府资源的依赖度而言，政府对社会组织的资源依赖度要低得多，这与二者在权力格局中的不同位置有着直接联系。所以，虽然政府和社会组织之间是相互增权，但是它们各自向对方增权的广度和强度是不同的，政府向社会组织增权的广度和强度要大于社会组织向政府增权的广度和强度。

社会组织给政府增权的核心是给政府提供合法性资源，提高政府的影响力和控制力，稳固政府的政治统治。社会组织主要通过以下两个途径来实现给政府增权：一是社会组织提供公共服务、舆情疏导、上情下达和下情上传等行为具有社会整合作用。在经济社会双重转型阶段，社会形势更为复杂化，给社会管理提出了严峻挑战。但社会组织在一定程度上能够帮助政府缓解严峻形势。例如，社会组织在教育、医疗、文化、社会服务等领域提供大量的公共服务，不仅能够从总量上弥补政府供给不足，而且能够有效地满足个性化需求，尤其是为弱势群体提供各种公共服务，有助于改善公民与政府之间关系，提高公民对国家的认同度。另外，社会组织承接政府转移出来的社会管理职责，使政府能够集中精力去做好自己该管的或者自己能够管好的事情，这也有助于提升政府的形象和威信，赢得公民的信任。二是社会组织凭借自身优势，通过政策倡导和监督来影响政府的公共决策，增强政府决策的科学性。政府决策事关自身的前途与命运，因为政府一旦决策失误，就会带来致命性后果，使政府声誉受损，合法性遭到削弱。反之，政府决策科学，就有利于维护政府的声誉，增强政府的合法性。社会组织影响政府决策最典型的案例是“绿家园”等社会组织联合发起的“保护怒江”行动，有效地阻止了怒江水电开发项目，使怒江生态环境得以保护；“北京地球村”等社会组织联合发起的“26度空调节能行动”最后上升为国家政策。至此，我们可以得出一个结论：政府合法性资源的重要来源之一就是社会组织对政府的增权。“哈贝马斯强调指出，政府的合法性不能由政府单方面宣布，而只能由市民社会（公共领域）赋予。从这个意义上说，‘政府合法性作为一种公共物品只能由公民社会来提供，公民社会是政府合法性资源的供给者”[29]。政府通过社会组织的增权获得了更多的合法性资源，为政府履行职责奠定了坚实的社会基础，也为提升政府能力奠定了基础，因为政府的行动能力与所掌控的合法性资源的数量有着紧密的联系，二者成正相关的关系。

总之，基于能力、信任、增权和资源四者之间的内在逻辑关系和作用机理构建起来的协同机制，能够保障社会组织有序、有效地参与社会管理，能够增进政府与社会组织之间的有效合作和良性互动，有助于实现社会管理工作的有效衔接和配合，弥合政府和社会组织之间的协同缝隙，形成社会管理的协同效应，破解社会组织协同管理的现实困境，最终形成社会管理的合力，实现社会既充满活力又和谐有序。

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