改革分“税”岭

朱肖晨

“1994年进行的财税体制改革是及时的、成功的，对形成当前经济的好形势发挥了重要作用。”1998年时任国务院总理的朱镕基曾对分税制改革做出了这样的评价。分税改革在当时确实起到了挽救中央财政的作用，从此中央牢牢抓住了财政的“钱袋子”。但是亦不可否认，那次改革在后期也埋下了土地财政和“跑部钱进”的祸根。

说服地方政府

中央财政没有钱。

1992年，全国财政收入3500亿元，其中，中央收入1000亿元，地方收入2500亿元，中央财政支出2000亿元，赤字1000亿元，而这只是1992年的中央财政赤字。截止到1992年底，13年的累计赤字已经达到了4220亿。

中央财政的日子在时任财政部长刘仲藜手里越来越窘迫，他称自己“可能连背心都没有，只剩下裤衩”。中央财政没有钱，军队、武警供养不了，地方基础设施建设也停滞不前，甚至严重到了不借钱工资都发不出来的地步。

中央财税已经到了悬崖边上，到了不得不改革的时刻。朱镕基对此忧心忡忡：“到不了2000年（中央财政）就会垮台，这不是危言耸听。”分税制改革便在这样的背景下被重新提了出来，但是从1993年7月23日朱镕基在全国财政工作会议上正式提出全面实行分税体制改革到1994年1月1日正式实施，留给朱镕基说服地方政府的时间只有五个月。

先拿弱省开展“练兵”工作，朱镕基带着财税改革小组第一站来到了海南。这次改革对于海南的影响甚小。海南的收入少，如果按照增值税年均增长30%计算，受影响的只有3亿-5亿元。在当时人的回忆中海南之行“沟通顺利，气氛和谐”。

最难啃的是广东这块骨头，在分税制改革方案在中央政治局常委会讨论通过之后。广东省委就写信给中央，要求单独实行包干。作为追赶“亚洲四小龙”的排头兵，分税制在他们眼中会使得广东什么大事都干不成。

“不入虎穴，焉得虎子”是朱镕基回忆他当时前往广东的感受。广东省委拿出实行包干制和实行分税制分别对地方财力影响的传奇，10年之内中央会从广东多拿走1000个亿，数字可谓惊人。看到这个数字，朱镕基也很焦虑，“看来分税制是搞不下去了，將来拿地方这么多的增量，如果广东搞垮了，追不上‘四小龙，就成了咱们的罪状。”

财政部地方司司长一眼就看出了广东的计算口径错误，增值税会进行分成，营业税也会留在地方。当晚，朱镕基就要求给出两种体制的重新测算。财政部官员一夜未眠，直到早晨开会之前才测算出中央会多拿300个亿，但是蛋糕做大之后，地方财力又有更大的增长。

一波未平，一波又起，广东省委领导又对基数年提出质疑，他们认为小平同志的南方讲话成果在1993年才得到体现，以1993年做基数年才能符合地方利益。财政部长刘仲藜并不同意，以还未发生的数据作为基数会给地方弄虚作假的可能。但是，为了最大限度争取地方对于财税改革的支持，朱镕基最后还是同意了广东省1993年作为基数的要求。

富裕的省份反对，贫穷的省份则大多表示了支持。毕竟分税改革，中央多征收的钱会有相当一部分转移投资到贫困省份之中。不过他们也提出了要求，能不能把增值税100%都返还给地方，朱镕基并没有同意：“税制必须要统一，没有地区可以搞特殊。”

改革功与过

分税制改革到底能不能收到成效，在时任财政部部长刘仲藜心中还是一件悬着的事情。一方面，1994年的宏观环境并不宽松，外界通货膨胀在持续发展，另一方面，短时间内征收人员能否掌握新税制征收也是一个问号，这些都会成为外界攻击分税制改革的靶子。

刘仲藜形容自己那一段时间的心情是“如履薄冰”，“分计的账要靠财政人员去算，要靠财政人员收，能不能实现这个目标，我们有不可推卸的责任。我当时是财政部的主要负责人，第二年的春节又兼任国税局长，如果哪一项出问题，我这个部长准备随时牺牲”。

为了“以备万一”，刘仲藜请朱镕基破例批准财政部向中国人民银行借款120亿元。所幸，分税制改革的成果暂时没有让人失望，1994年2月8日，1月份的财政收支报表显示收入277亿元，比上年同期增长106亿元，增长61%。刘仲藜第二天就向朱镕基汇报了情况，并把120亿借款还了，兴奋的财政部当年的例会都没开，集体放假。

改革向来都没有那么容易，接下来的几个月数字虽然同比还在增长，但是增速却在不断下降。因为税收基数年为1993年，最后四个月地方政府就想方设法扩大基数，和上一年相比全年税收增长了50%。由于中央要对地方的税收进行部分增值税和营业税的返还，不仅新增部分保不住，连基数都要出“赤字”，中央财政将大亏，中央财政的困难比改革之前会更加严重。

财政部又得开始想法子。12个省、自治区、直辖市的财政厅、局长被召集起来座谈，在是“挤掉1993年基数水分”还是“同心同德向前看”之间，大部分人选择了后者。各地按照1993年增幅的1/3作为增收目标，超额完成给予1：0.6的返还，未完成则扣减1993年的基数。照此测算，财政收入增幅只要达到16.5%，中央财政就可以不亏了。由于及时调整政策，9月起，全国财政收入增幅按目标提高了，全年实现增长18%多。

分税制改革迅速使得中央财政的腰包鼓了起来，也有了进行全面宏观调控的资本。但改革一向是双刃剑，财力向中央倾斜之后，财力事权不匹配的问题日渐浮现。

1994年税制改革以来，地方财政收入占比从1993年的78%稳步下降到2011年52.1%的水平，而地方财政支出从1993年的72%上升到2011年的84.8%。中央与地方财权与事权不匹配的状况，迫使地方政府想别的方法去创收。原先分税制改革谈判中“土地出让收入部分归地方政府所有”的恶果显现出来，土地财政成了很多地方政府创收的一张王牌。2013年，土地使用权收入占地方财政收入达到35%。

另一条恶果则是“跑部钱进”。税收被集中到了中央政府手里，怎么花自然得由中央政府的部门做主。国务院的发展和改革委员会及各大部委掌握了投资及决策权力，地方政府则在其中丝毫没有话语权。转移支付制度在中国并不完善，转移到地方的那部分从来不与地方讨论，不接受监督。为了争取项目，一大批驻京办在北京设立。朱镕基后来也反思道：“税收返还（转移支付）的工作做得不好，要靠地方‘跑部钱进，求爷爷告奶奶。”