当前我国社会救助公平性不足的原因浅析

魏紫东

社会救助的公平性缺失不是空穴来风，而是实实在在存在的现状。其中固然有体系建设不完善带来的先天缺陷，但在管理模式以及执行过程中也存在着不容忽视的问题。另一方面，从社会救助的客体或是受众角度来说，也存在着能够导致救助公平失衡的重要原因。此外，社会组织的作用不容忽视，在西方发达国家的成熟救助体制内，社会组织的地位经常作为政府的合伙人甚至是救助主体。而在当前国内形势下，社会组织还处于刚刚起步的萌芽阶段，巨大的潜力还没有被充分发掘，缺少了第三方的参与，也从侧面角度降低了社会救助的公平性。

一、难以打破固有传统的单一政府管理模式

一直以来，我国政府在社会救助领域中都处于不可动摇的主体地位，为解决贫困问题做了大量工作，制定政策、资金筹集、资格审查与发放、动态管理等等都一力承担。这种做法固然便于加强管理，而且能够把握其中每一个环节，避免错漏的发生，但随着社会发展越来越快，多种原因导致的困难群众日益增多，社会救助已经不仅仅是简单的货币救济，也不是中国几千年来根深蒂固的“施恩”思想，它已经形成了完整的体制与机制，需要长期动态进行管理。在这种局面下，单一的政府管理终于尾大不掉，高速增长的贫困数字已经成为庞然大物，不但为政府救助的日常工作带来了巨大压力，还危害到了社会的安全。大量的工作增加了政府神经末梢即一线工作人员的负担，政策跟不上不断发展的形势，也开始出现了各种空子被钻取。在已经取得的成绩面前，我国的社会救助仍然面临着范围狭窄、城乡失衡、资金短缺、体制不完善等缺陷，严重制约了社会救助事业的发展。

二、职能部门、工作人员协作性不足

街道與社区在日常工作中离不了要与形形色色的职能部门打交道，虽然民政是社会救助的主司部门，贯穿于整个体系之中，担当着不可替代的角色，但民生问题终究涉及多方面的因素，并不单单属于民政范畴。在这种情况下，各职能部门与工作人员之间的协作性就显得十分重要。协作性就像这台巨大机器部件的润滑剂，能够带来高速的工作效率。

救助的多样化固然能为群众带来更多帮助，但也造成了救助部门的多样化，每一项救助政策都需要涉及到多个部门的配合。以廉租住房租房补贴为例，申请人在提供身份证、户口本以及房屋产权证之外，根据不同情况还需要到民政部门开具未婚或未再婚证明、到社会保障部门开具档案存放证明、涉及到房屋拆迁的情况还要到拆迁办去调出底档、户口本无法显示户籍关系的需要到户籍中心开具关系证明、有关重大疾病卖房者需提供医疗方面全套资料等等，其中仅仅在路程上就要花费不少时间，遑论办理时候的等候时间。很多群众都在抱怨“办事难”、“层层刁难”，经常几个月跑不下来一个手续，其根本原因是因为各职能部门与工作人员之间的协作性不足。

三、救助对象原因

社会救助是一个互动的过程，是为了解决社会发展到一定阶段而产生的贫困问题的必然产物，救助对象作为客体，在救助双方中处于弱势的一面，但同时也是社会救助的根源所在。一些救助对象自身存在的问题也制约了社会救助的公平发展。

（一）“支出型贫困”缺口大

“支出性贫困”是指家庭无法承担成员生病、入学、临时变故所产生的费用而造成的经济拮据和生活困难。早在2007年，政府就注意到了“支出性贫困”这一群体，并一直未敢怠慢。部分地区为此做出了很大努力，例如来用制度保障他们的生活，或者对他们进行短期扶持，虽然如此，我国的社会救助从整体来看仍然欠缺，有些地方的社会救助供给更是相差甚远，缺少良好的管理服务能力与救助制度相配。

（二）困难群体过于依赖社会救助

人力资源和社会保障部副部长胡晓义在2010年底的采访中认为，某些国家因为过度的福利造成人们好吃懒做，而我们国家绝不能如此。2013年十月底，对于建立社会救助制度，李克强总理在国务院常务会议中提出，在追求救助的全、准、明和阻绝冷漠救助的同时，也要注意根绝一味追攀和助长好逸恶劳之风的现象。

“救助依赖”的现象在我国当前并不少见，一些长期接受救助的困难群体习惯了“等”、“靠”、“要”，认为有困难找政府是理所当然之事，每月如同“领工资”一般以各种理由与手段向政府索取救济金，甚至还出现过逢年节时期到街道、社区讨要过年费的荒唐事情，其中不乏低保户的存在。这些人员并非年老体弱或丧失劳动能力，却习惯于依赖救助来生活，排斥劳动，甘愿一直拿救助，形成了严重的“救助依赖”现象。

导致“救助依赖”产生的原因主要是因为我国的审查程序比较简单，比较容易获得，这些人只需付出很少甚至无需付出任何代价即可拿到不低数额的现金救助，大程度地降低了其工作积极性，不愿出去找工作。而救助的发放常常是刚性的，即一旦发放就很难停止。他们通常认为救助的停发是要将他们“逼上绝路”，并没有考虑自己是不是真的符合救助的政策。被停救助的群众会有过激反应，如聚众闹事、将病人抬到办公地点、无故信访等等。所以在现实工作中，很大一部分救助的发放是带有“息事宁人”的鲜明态度。而这样的结果就是导致救助金如雪球般额越滚越大，成倍增加。而那些真正需要救助的群体因为没有采取这样的方式，反而被忽视，使得救助的天平再次倾斜。

四、培育、发挥社会组织作用的力度不足

与政府救助职能部门相比，成熟的社会组织的群众性强，平民化程度高，与基层群众沟通方便，能够更容易接近需要救助的困难群众并更好地与之开展交流。它们能够想群众之所想，急群众之所急，及时反映群众的迫切需求，精准确定受困的人员及其受困程度，以此来提供各种社会保障服务。但我国参与社会救助的社会组织大多是由政府各职能部门中分化而来，在救助方式、形式以及思维理念上还带有强烈的官方色彩，还停留在单纯的管理理念阶段，并没有转向治理的方向。我国在培育与发挥社会组织作用上还处于起步阶段，力度远远不足。

五、社会救助的形式缺乏主动性

传统上，人们总是认为社会救助工作很简单，就是“发钱、发东西”，甚至在中国的传统观念影响下，一些人还有“施恩于人”的想法。一些西方学者在研究过程中指出，社会救济的目的不仅是通过给予贫困者财物来改善其物质生活，还要为他们提供就业帮助并引导救助者能够遵守社会公德，树立正确的意识形态。以上两方面都必不可少，不可轻视任何一方，两者有着同等重要的地位。

常言道，“授之以鱼不如授之以渔”，但当前的社会救助的主要方式却是以现金的形式对困难群体进行发放。这在某种意义上属于被动型的社会救助，只能帮助困难群体度过一时难关，并不是长久之计。被动的社会救助不但没有激发起贫困人口的工作热情，反而令其掉进了“救助依赖”的贫困陷阱。被动救助导致的公平性缺失主要体现在不劳而获与按劳所得之间，辛勤劳动获得的收入反而不如坐享其成领取的救助金，很难不引起群众的争议。在这种情况下，越来越多的人放弃了工作的机会，选择向政府寻求救助，将之认作是解决贫困问题的唯一出路。

要想避免这种思想观念的产生，就要从社会救助的内容出发，变被动救助为主动救助。解决贫困问题的关键不是向其提供多少的金钱，而是在于为具有劳动能力的贫困人口提供就业援助，扭转他们“不劳而获”的落后观念，着力提高其综合素质特别是就业技能，增强其就业的竞争力，使其可以真正凭借自己的能力去创造良好的生活环境，继而从根本上缓解困难群体的生存困境。因此，社会救助要从物质为主转向物质与服务并重发展，帮助贫困者独立自主、自给自足，最后踏上致富道路。这样才是尊重救助对象，重视人的发展与救助公平的真正体现。（作者单位：天津师范大学政治与行政学院）