面向突发事件的应急财政保障机制研究

□李 亘 李向阳 孙钦莹

[哈尔滨工业大学 哈尔滨 150010]

引言

我国突发事件种类多，自然灾害突发事件（如气象灾害、地址灾害、海洋灾害等），突发公共事件（如矿难、核辐射、人为火灾等），公共卫生事件（传染病、食品安全等），社会安全事件（恐怖袭击、重大刑事案件等）。从2008年南方冰雪灾害与汶川地震，2009年山西省煤矿瓦斯爆炸事故以及中央电视台新大楼配楼因烟花引起的火灾事故，2010年玉树地震以及温州的动车事故，2012年深圳台风“天兔”，2013年雅安地震、厦门公交车纵火案和余桃水灾，一直到2014年新疆分裂势力组织策划的无差别砍杀暴力恐怖事件和云南鲁甸地震，突发事件发生频率明显增高，一系列突发事件的爆发，均给个人、家庭、社会造成了难以估量的后果和影响。由此可见，为了尽量避免和减少各种突发事件所造成的后果和影响，应急管理成为维护个人生命财产安全和社会经济发展的有效手段。面对突发事件，人民公众的共同期望是消除其对个人、家庭、社会的危害，但往往有些突发事件具有罕见性、复杂性、不确定性等特点，不能完全消除其造成的危机与灾难。政府的主要职能之一就是弥补市场机制的缺陷，通过运用财政政策措施和财政管理手段，合理安排应急资金投入与支出。

应急财政是政府对突发事件的进行应急响应的物质基础与财力保障。基于突发事件在任何时间任何地点爆发的可能性，必须完善我国应急财政管理体系，构建有效的应急财政保障机制。根据我国《突发事件应对法》，“建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”，各地县级以上人民政府是应急管理的责任主体，因此基层财政是应急保障的第一道防线和重要基石。就目前我国情况而言，对于应急财政的资金投入有一定的数量，但其整体结构上需要重新整合优化。应急财政的支出主要依赖于中央政府，地方政府发挥的作用较小；其次，突发事件发生前政府应急财政支出相对较小，在突发事件爆发和恢复阶段支出较大。灾前预防投入小，灾后弥补性投入大是突发事件应急财政体系中一直存在的结构性问题，尽管灾中与灾后的财政支持尤为重要，但增加灾前预防性投入更应是我国政府关注的焦点。灾前政府进行预防性应急投入是预防突发事件爆发和降低突发事件爆发后造成的影响的主要手段。

一、应急财政在应急管理中的作用及其重要性

客观来讲，人类无法避免突发事件的发生，只能通过各种方法和政策降低其造成的影响和后果。我国应急财政部门以及其管理者承担着对突发事件提供资金保障、政策支持、相关管理的重大责任。我国应急财政部门至少包括三种职能：对突发事件的受灾个人、行业等提供资金保障；通过财政政策调整增强大型企业应对突发事件的能力；对应急资金的有效监督与管理。充分发挥应急资金在应对突发事件各个阶段的作用。具体来说，就是应急管理部门在突发事件发生前一方面要注重应急财政资金的筹集，以保障突发事件发生后有一定的经费能够及时应用到应急抢险中。另一方面要及时对突发事件的相关科研项目提供支持，以及对社会、大型企业以及公众进行宣传教育，提升其应急能力；在突发事件应急响应阶段，应急财政部门能够及时调用资金，用于救援物资采购、应急抢险等任务中；在突发事件发生后，对基础设施等进行恢复与重建。

根据危机管理理论，将危机发生的阶段分为事前、事中、事后，从时间上我们可以将突发事件应急管理主要分为预防准备阶段、应急响应阶段、恢复重建阶段。相比之下，将应急财政管理分为灾前财政管理阶段、灾中财政管理阶段、灾后财政管理阶段。突发事件不同阶段中应急财政在的重要作用如表1所示。

表1 应急财政在应急管理中的作用

二、我国应急财政保障机制构建

应急财政保障机制主要包含灾前预警机制、灾中响应机制、灾后恢复机制，以及贯穿应急过程始终的日常运行机制与监督评估机制，具体如图1所示。

图1 应急财政保障机制

（一）预警防范机制——应急资金筹集

坚持“预防为主，补救为辅”的应急管理原则，依据国内外应急管理经验，从应急资金管理、投入、拨付来看，灾后重建不如灾中控制，灾中控制不如灾前防御，因此要构建应急财政预警防范机制，主要包括预备费、巨灾保险资金、专项国债方面。仅仅依靠“预备费”，我国政府难以应对突发性公共事件发生后所需的大量的应急资金，因此各级政府必须结合其他多样化的财政手段，共同构建应急财政的预警方法机制。

1．预备费：是政府财政资金的直接来源，但是目前来说我国对于预备费的管理存在一些问题。第一，我国预备费数额较小，仅是各级政府预算支出额的1%～3%。比率设置过低，难以满足突发事件的实际需求，相对大量的应急资金不足，预备费只是杯水车薪；第二，我国政府规定预备费职能在单位年度内花费掉，不能结转到下一年继续使用。可采取的相关措施如下：政府根据近些年突发事件发生的情况，适当提高预备费的比率；政府可以允许本年度没有花费掉的预备费转接到下一年度；加大预备费资金来源；规范使用，明确职责。

2．巨灾保险基金：根据我国目前现状，应急财政资金筹集渠道相对较窄，主要依赖预备费，另一方面就社会捐赠。但是社会捐助属于个人意愿，一方面金额有限，另一方面具有一定的不稳定性。为了扩充应急财政资金的来源，我国政府近年来逐步建立巨灾保险基金，并选取深圳、云南作为试点。2007年，我国政府颁布的《突发事件应对法》中提出要通过财政支持加强巨灾保险体系建设，鼓励个人、企业积极参与投保，缓解财政资金储备压力，合理分散突发事件风险。跟国外相比，我国还没有大型成熟的国际商业保险公司来承担巨灾的风险。

3．专项国债：我国政府应急根据国际经验，建立专项国债资金，通过偿债基金避免一些突发事件导致的财政危机。如财政部门在财政支出中按一定比例支出部分资金，建立专门的风险国债基金，与预备费、巨灾保险资金构成保障应急管理的第一道财政防线。

（二）应急处置机制——应急资金审批拨付

在灾害应急响应的阶段，应急财政管理部门不仅要与其他应急部门建立信息共享机制，还要做好与其他部门的协调工作，为了迅速地获取灾情第一手资料，根据灾情严重程度，做好应急资金分配的准备工作。

1．及时获取灾情的第一手资料：在突发事件发生后，中央政府和地方政府及时建立应急指挥中心，发挥指挥协调职能。各级财政部门要合理划分自己的管辖权限，充分共享灾情信息，保障应急所需的资金。

2．简化应急资金拨付流程：根据“急事急办、特事特办”的原则，适当开通应急资金拨付的“绿色通道”。

（三）恢复重建机制——应急资金

在灾害恢复重建阶段，应急管理部门主要针对恢复灾区的各项工作给予财政支持，对受灾个人、家庭提供抚恤金与慰问金，支持工商企业、破损房屋、基础设施等重建。根据“统筹安排、突出重点、分类控制、包干使用”的基本原则，统筹安排应急资金，提高其公开化程度。对于灾后重建的项目实行专户管理，监督核算其资金运作。

1．灾后财政资金的个人补偿机制：由于突发事件常常造成一定的人员伤亡和财产损失，因此财政部门要及时对受灾群众以及家庭拨付救助金和慰问金，实行财政资金的补偿机制。

2．灾后财政资金的社会补偿机制：灾后重建阶段，财政部门需要对倒塌、破损的房屋、受损的基础设施和公共服务设施修复与重建、工商企业、农林企业等恢复生产和重建提供资金支持。

（四）运行机制

应急管理部门逐渐由“预防为辅”转变为“预防为主”的主要策略。因此，应急财政部门更要加强突发事件前期的财政投入，完善其日常的运行管理机制。具体内容如下：

1．日常管理：首先保障应急财政部门的相关职能能够得到充分发挥，如应急财政管理者及其工作人员要明确应急程序，熟悉应急财政资金的拨付程序与政策范围；合理化应急财政管理的事权与财力配置；加强与其他部门间的信息共享与团队协作。

2．科研投入：为应急管理的相关学术研究、科研工作、技术攻关等方面提供资金支持，加强安全科学技术的开发与发展，鼓励学者、多方人才进行应急技术研究，加大灾前的技术投入。

3．宣传教育：加强人民群众、企业的日常宣传教育活动，提升公民的应急意识，提升企业的应急能力；除此之外，各应急部门（军队、消防等）增加培训与演练，丰富阅历与经验。应急财政部门都要对上述宣传教育工作提供资金支持。

（五）监督机制

政府财政部门主要采取两种方式支付应急资金，一种是预拨款项，另一种是挂账业务。根据灾情的严重程度，政府将大量应急基金拨付给相关单位之后，为了避免“乱花钱，错花钱”的现象，应建立突发事件全过程的监督机制，保障应急资金使用的安全性、规范性以及有效性。监督机制要贯穿突发事件准备阶段、响应阶段、回复阶段始终，不仅要对应急资金整个审批、调动、拨付、挂账等流程进行检查，还要进一步对其效果进行评估，从而总结经验教训，完善应急财政的相关预案。

1．突发事件预防准备阶段，审计部门应对应急预算、应急财政资金筹集方面进行严格监督把关。

2．突发事件应急响应阶段，监督应急资金是否及时到位，金额是否充足，特别是拨付给受灾群众的救助金要实行公开化、透明化管理。

3．突发事件恢复重建阶段，建立专项审计小组，核查应急财政资金有无滥用、挪用、滞留等情况，总结应急财政资金的使用情况与实际效果，并向公众公开评估结果，接受社会媒体与人民群众的监督，确实保障应急资金使用的安全性、规范性、有效性。

三、结论

针对我国应急财政现存的问题，必须强化应急资金在灾前、灾中、灾后的管理与监督，建立应急财政保障机制，确保财政应急资金的使用更加规范、安全和有效。应急财政保障机制主要包含灾前预警机制、灾中响应机制、灾后恢复机制，以及贯穿应急过程始终的日常运行机制与监督评估机制。灾前预警机制是为了保证应急管理拥有一定的保障基金，即应急财政的资金来源，主要有预备费、巨灾基金、专项债券、保险；应急处置机制主要针对灾害发生时应急资金的申请、批复与调用；恢复重建机制主要针对灾后对房屋、基础设施、工商企业等重建，以及受灾居民抚恤金慰问金的发放；运行机制主要包含国家对应急方面的科研支持与宣传教育；监督机制主要保证应急基金在各个环节使用的安全性、规范性和有效性。根据国家提出的“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的原则，明确应急财政部门的职能与作用，保证应急资金的及时、足额的拨付，从而保证相关应急工作的顺利开展。

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