稳妥推进地勘单位分类改革

■ 韩继深/钱丽苏

（1．山东省地质矿产勘查开发局，济南 250013；2．中国国土资源经济研究院，北京 101149）

稳妥推进地勘单位分类改革

■ 韩继深1/钱丽苏2

（1．山东省地质矿产勘查开发局，济南 250013；2．中国国土资源经济研究院，北京 101149）

地勘单位分类改革当前面临最严峻的任务是如何分类定位的问题，而从法律赋予的地位、职能和作用看，现阶段对地勘单位决不能轻言“企业化”，地质工作面临诸多尚未解决的困难也难以“企业化”。对稳妥地推进地勘单位分类改革的建议：地勘单位“企业化”必须有一个过渡期，要“力争一类，确保二类，被改争政策，内改打基础”；分类方案出台前全力以赴影响分类方案的决策和出台，分类方案出台后对号入座找问题，汇报沟通争取最佳效果，针对地勘单位的特殊性和存在的问题积极争取相关政策；国土资源部必须发挥行业管理作用，制定指导性的规划，加强调研和关注全国各省及相关主管部门的改革进展，积极推动行业特殊政策的制定和出台，指导深化改革。

决定；中央5号文件；稳妥推进；地勘单位；分类改革

《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见（中发[2011]5号）》（以下称中央5号文件）颁布，标志着全国事业单位改革开始从顶层设计到全面推进，《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知（国办发[2011]37号）》（以下称国务院37号文件）的发布，从全方位政策设计的角度为事业单位改革提供了翔实的政策依据。这次事业单位分类改革，对作为事业单位重要组成部分的地勘单位的命运和地勘经济的可持续发展具有决定性的意义和作用。

1 全国事业单位改革进展情况综述

1.1 十八届三中全会《决定》助推事业单位改革加速创新

党的十八届三中全会《决定》首次提出了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的重大改革举措，对正全面推进的事业单位改革影响极大，不仅起到了加速推进的作用，更是在加大改革力度和改革创新方面进一步开拓了思路和提出了更高的要求。

(1)顶层设计，指导思想明确。以中央5号文件和《决定》精神为核心内容的指导思想，为全国事业单位改革的顶层设计提供了依据和政策基础。在顶层设计引领下，分层改革的具体设计如众星拱月，全面铺开。

(2)目标科学，相关政策配套。中央5号文件对全国事业单位改革确定了总体目标和阶段性目标，国务院37号文囊括了分类推进事业单位改革的9个配套文件；中共中央发布了《关于在推进事业单位改革中加强和改进党的建设工作的意见》；特别是2014年4月26日颁布的《事业单位人事管理条例》，更是作用重大，影响深远。这些政策文件，围绕改革目标，配套协调、强化保障，促进和推动事业单位改革沿着正确的方向推进和深化。

(3)先行试点，分类指导推进。中央编办印发了《关于事业单位分类试点的意见》（以下称《试点意见》），以广东、浙江等5省区作为全面推进事业单位分类改革的试点，为全国事业单位分类改革工作的全面推进奠定了基础、提供了借鉴。

1.2 事业单位分类改革按照总体目标和阶段性目标进展顺利

各省区发挥了极大的积极性和创造性，加强调研，因地制宜，不搞一刀切，提出了科学合理、创新有效的分类改革方案。全国已有三分之二的省区发布了事业单位分类改革的意见和方案。已经出台事业单位分类改革方案的省区，切合实际，科学创新，因地制宜，各具特色。

(1)事业单位分类改革方案的“3+2”和“3+3”模式。“3+2”模式即将事业单位大类分为行政支持类、公益类、生产经营类三类，公益类细分为公益一类、公益二类；“3+3”模式即将事业单位大类分为行政支持类、公益类、生产经营类三类，公益类细分为公益一类、公益二类、公益三类。

(2)事业单位分类方案的申报审批方式不同。一是按分类方案，被分类改革的事业单位，依照分类标准对号入座，形成分类建议方案，申报批准；二是改革主管部门按方案形成初步分类意见下发给被分类改革的事业单位，如对被分类意见有异议，可依据法律法规和工作任务形成新建议，上报协商解决。

1.3 地勘单位作为事业单位分类改革的重要组成部分有序推进

1.3.1 多方众筹，努力为地勘单位的改革与发展铺路架桥

国土资源部非常关心地勘单位的分类改革，一是抓住改革发展的实际需要，陆续出台了《关于促进国有地勘单位改革发展的指导意见》等一系列重要文件；二是发起组织和完成了八部委联合调研，形成了《国有地勘单位分类改革联合调研报告》等相关政策建议；三是根据地勘行业的特点和特殊性，积极推进围绕野外津贴、野外地质装备等相关政策措施的制定和出台；四是中国地质矿产经济学会和相关学会、协会提供平台，组织开展地勘单位分类改革工作信息交流和沟通。特别是2014年4月9日召开的全国地勘局长座谈会，对沟通交流、宣传地勘单位，让政府部门了解、关注和支持地勘单位，起到了重要作用。

1.3.2 加强调研，争取关注和支持，保障地勘单位分类改革稳妥推进

尽管全国三分之二的省区已经出台了事业单位分类改革的方案，但多数还正在探索实施过程中，真正完成分类改革的只有广东、浙江两省，事实上也就仅有隶属广东、浙江两省的各地勘局完成了地勘单位的分类改革。见表1。

2 地勘单位与事业单位分类改革分析

2.1 地勘单位在全国事业单位分类改革中的现状

(1)全国各地勘单位当前面临最严峻的任务是如何分类定位的问题。据网络资料，全国各省区已出台的事业单位分类改革方案，按照地勘队伍管理体制改革的规定和权限对地质工作列出了类别、划分标准和职能任务，相关对比见表2。根据表2，地勘单位分类的重点是要对划分标准和职能任务进行确切定义，关键是对与地勘单位相关的基础测绘、公益性地质调查、地质勘探、测绘服务、公益性地质勘查、商业性地质勘查的确切定义和解释，直接影响着地勘单位的定性和分类。

(2)当前全国地勘单位对分类定位的思路和具体反应。笔者曾在调研和对各类资料分析研究后做过一个粗略的统计，根据事业单位分类改革的要求、面临的政策环境、承担的工作任务和未来改革发展的需要，全国绝大部分地勘单位倾向于划为公益二类，大家的共识是现阶段地勘单位企业化的条件不具备，既难以企业化也不能企业化，即使必须企业化，至少需要5年以上的过渡期。

表1 广东省地质局、广东省有色局、浙江省地勘局局机关及所属地勘单位分类情况

表2 国务院试点单位与各省分类目录比较

2.2 从法律赋予的地位、职能和作用看，现阶段对地勘单位绝不能轻言“企业化”

(1)从地位看，地质工作是国家资源安全战略重要的、不可或缺的支撑和核心力量，只能加强不可削弱。

国家资源安全的关键和核心是矿产资源安全，矿产资源已成为我国推进工业化、信息化、新型城镇化和农业现代化，构建全面小康社会和实现中国梦的重要物质基础，关系到国家的经济可持续发展、政治稳定、人民生活水平提高等诸多方面。地质工作正是其重要的、不可或缺的支撑和核心力量，随着国家经济安全需求的不断加强，只能加强不可削弱。

(2)从职能作用看，地质工作是生态文明建设、经济社会可持续发展的资源保障和环境支撑，是为国家和全社会服务的基础性、公益性事业。

历届党和国家领导人都十分重视和一直把地质工作作为经济社会可持续发展和生态文明建设不可或缺的公益性、基础性、先行性工作。李克强总理出席李四光地质科学奖颁奖大会讲话时就指出：“地质工作是经济社会发展不可或缺的基础性、先行性工作，地质和能源资源事业关系现代化建设全局。”

《国务院关于加强地质工作的决定》指出：“地质工作是经济社会发展重要的先行性、基础性工作，服务于经济社会的各个方面；必须从全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的战略高度，进一步提高对地质工作重要性的认识。”

(3)从性质看，地质工作具有基础性、公益性和战略性的特殊行业，应该也只能由国家和政府主导并组织实施。

一是政治性和战略性。矿产资源已成为关系国家经济可持续发展、政治稳定、人民生活水平提高等诸多方面的关键。国务院《找矿突破战略行动纲要(2011—2020)》已将找矿突破上升为国家战略。利用好“两个市场、两种资源”， 实现资源全球化配置。因此，矿产资源安全战略必须也只能由地质工作作为基础和支撑。

二是公益性和基础性。地质工作是国民经济的基础和先行，贯穿于经济社会发展和长期建设的全过程，是各行各业的基础和支撑，直接服务于国家和全社会，服务于公益、民生。经济社会发展和国家建设的各个领域，都要靠先行开展地质工作来支持。

三是探索性和创新性。地质工作是艰苦的科学探索过程，矿产勘查成功率仅有1%-2%，今后还会更低，其不确定性的特点决定了大规模资金、长时间的探索是找矿成功的前提。地质工作属于知识密集性的调查研究型产业，只有依靠人的能动性、创造性和经验积累，才能促进科学与技术、调查与研究、野外与室内等的结合与创新。

四是风险性和艰苦性。地质找矿的特点是高投入、高回报、高风险、长周期，几代人数十年没能找到一个矿是很正常的。地质工作必需长年野外工作，风餐露宿，还时常会有生命危险，“献了青春献终身，献了终身献子孙”。

从以上特殊性看，现阶段地质工作完全由市场配置资源还难以做到，只能由国家和政府主导并组织实施，因而，现阶段还不能简单地把地勘单位企业化。

2.3 地质工作目前面临的诸多尚未解决的困难，导致地勘单位现阶段难以“企业化”

(1)矿产资源的单一公有制属性，阻碍着地勘单位短期内不能“企业化”。《矿产资源法》自1996年至今已17年没有新的修改，矿产资源单一公有制的特点，一直影响着矿业权在国有企业和民营企业之间的交易和流转，国有地勘单位在矿业权的转让交易和投资入股等方面一直受到限制而难以逾越。

(2)全国统一的“地质技术服务”市场尚未形成，地勘单位短期内难以“企业化”。“四属化”改革形成了省区之间的矿业权和地质勘查业务壁垒，划地为牢，大家应该可以清楚地看到一省的矿业权授予和地质勘查工作任务的顺序是先省内地勘单位，后省外地勘单位，往往会形成省外地勘单位技术水平和核心竞争力再强，也只能是为该省的地勘单位打工，这种现象在事业单位分类改革完成后会更加突出，实质上是全国统一的“地质技术服务”市场尚未形成，地勘单位难以企业化。

(3)公益性和商业性并未界定清楚，地勘单位目前仍是以公益性为主的混合作业。公益性和商业性地质工作分开运行的找矿新机制，并没有从法律和地质工作性质上严格地界定清楚，地勘单位目前承担的各类地质勘查任务，到底哪些是公益性的、哪些是商业性的还难以说得清，实质上地勘单位目前从事的仍是以公益性为主的混合作业。

(4)部分省地勘局先期的企业化改革，严格地说还不是地勘单位分类改革。一段时间以来，总是有人拿内蒙、陕西等省区所属地勘局的企业化改革等来印证地勘单位分类改革的企业化，笔者根据以上省区和地勘单位改革的资料分析，认为均不能算作地勘单位分类改革的案例。一是以上省区到目前均未出台事业单位分类改革的方案；二是没有政策文件证明它们是在进行地勘单位的分类改革，实际上这些单位也不认同是分类改革；三是虽然有的省区进行了企业化改革，但企业化改革后地勘局或集团公司，其出资人实质上是国土资源厅，这足以证明它们都不属于地勘单位分类改革的企业化。

(5)部分地勘单位企业化的案例，仅仅是转型后成为了矿山企业。还有一点需要说明的是，许多所谓的地勘单位企业化改革的案例，实质上并不是地勘单位分类改革的企业化，而是转型进入矿业开发，成为了实实在在的矿业企业。地勘单位所从事的“地质勘查技术服务”（工程勘察勘探服务）在现阶段既难以产业化，也难以市场化，更难以企业化，除非像上面所说的企业化就是转型成为矿山企业。

(6)历次改革的遗留问题均未得以很好解决，如此负重地勘单位难以“企业化”。各级政府出台了相当数量的政策文件，地勘单位随之经历了无数次改革的洗礼，每次改革导致的遗留问题并没有得到很好地解决。最近几年有文字记载的所谓“十二项”遗留问题也只解决了“四项”，如此负重的地勘单位难以“企业化”，即使企业化了他们该怎么办。

3 对稳妥地推进地勘单位分类改革的相关建议

事业单位改革的关键是分类，分类就是对清理规范后的事业单位重新定性。因此，如何科学、合理、有效、切合实际地确定地勘单位的分类标准和争取行业特殊政策，是地勘单位分类改革的关键和成败之所在。

3.1 地勘单位分类的思路与需要争取的相关政策

(1)地勘单位在分类改革中企业化，必须有一个过渡期。笔者认为，现阶段地勘单位按分类改革直接企业化不符合国家的现实需要和改革的实际情况，主要是各项环境条件都相差甚远，即使将地勘单位企业化了，肯定是拔苗助长，后果不堪设想。一是将严重削弱国家资源安全战略的支撑力量，影响国家的经济安全；二是现阶段大量的地质工作还只能由国家和政府去组织完成；三是找矿主力军没了，生态文明建设的生力军没了，生态文明建设和经济社会文化建设谁来支撑；四是地勘单位目前的境遇是“单靠政府活不好，离了政府活不了”。其实质是《决定》才刚刚提出“市场配置资源起决定作用”的要求，还需要环境条件的创造和积累，必须有一个过渡期，这个过渡期从目前看至少要5年以上。

(2)地勘单位分类改革要“力争一类，确保二类，被改争政策，内改打基础”。笔者根据以上分析认为，在事业单位分类改革中，地勘单位需要争取和坚持的条件应该是“力争一类，确保二类，被改争政策，内改打基础”。力争所有的专业队进入一类，综合地质队确保进入二类，在主动影响和被动改革中争取更加有力的特殊政策，在全面推进分类改革的过程中，进一步加大和强化内部深化改革与发展的力度，为下一步企业化改革打好基础。

(3)为稳妥推进分类改革全力争取相关政策。地勘单位在分类改革的同时，必须采取措施，积极争取与地质工作改革发展密切相关的支持政策：①地质找矿、地勘基金、走出去、投融资机制、找矿奖励、利益分配等方面的政策；②财政支持地质工作、地勘单位相关税费等方面的政策；③地质工作科技创新和人才引进等方面的政策；④地勘单位绩效工资、野外津贴、地质技术装备等方面的政策；⑤地勘单位资质建设及市场准入等方面的政策；⑥进一步妥善解决地勘单位历史遗留问题等方面的政策。

3.2 加强调研与汇报沟通，全力影响改革分类

事业单位改革的分类工作，主要是按照国务院37号文件精神，在顶层设计和试点单位经验的基础上，按照事业单位主管部门的管理权限分层次全面推进。在分类改革中，各地勘局最重要的任务主要有以下几点：

(1)分类方案出台前，全力以赴影响分类方案的决策和出台。全面吃透十八届三中全会《决定》精神，深刻领会各级政府及主管部门关于事业单位改革的系列文件，特别是与自身单位密切相关的文件及政策；加强调研，全面搜集与影响分类相关的法律法规、政策文件、事实案例等资料，深入研究，全方位弄清自身单位的性质、定位和能够影响分类决策的相关条件，集思广益，形成能够影响分类政策的建议意见；通过报告、汇报、座谈会、加强宣传等各种形式，让领导、分类方案的决策者全方位了解地勘单位与分类相关各方面的信息，全面、主动影响分类方案的决策、制定和出台，这项工作非常关键。

(2)分类方案出台后，对号入座找问题，汇报沟通争取最佳效果；针对单位的特殊性和改革和发展存在的问题，积极争取相关政策。对比已出台的分类方案，将地勘单位按条件对号入座，结合单位实际找出分类意见与对号入座存在的问题，通过搜集有关法规资料和实际工作需要，提出相关建议意见，通过汇报沟通和采取相关措施争取达到最佳的效果。在此阶段，要针对单位的特殊性、历史遗留问题和改革发展中存在的问题，积极争取相关政策，为进一步深化改革和发展打好基础。

3.3 国土资源部必须发挥行业管理作用，加强对地勘单位分类改革的指导

国土资源部对地勘事业单位的改革虽不具有顶层设计的权力，但充分发挥行业管理的职能、影响和指导作用，为地勘单位分类改革全力做好各方面的服务。

(1)对全国地勘单位的改革与发展应该制定一个指导性的规划。国土资源部对全国地质勘查队伍改革与发展的情况最了解，最有发言权，面对当前多头管理的局面，应该制定和出台一个地勘单位改革与发展的指导性的规划。

(2)加强调研和关注全国各省及相关主管部门的改革进展。充分利用八部委调研的成果，全力影响各级事业单位分类方案涉及全国地质勘查行业和地勘单位的相关部分分类标准和职能任务的制定、决策和出台。

(3)积极推动行业特殊政策的制定和出台。国土资源部应全力推动与地勘行业相关的特殊政策的出台，如野外津贴、地勘单位技术装备、地勘单位资质建设等方面的政策措施。

(4)加大工作力度，采取措施，指导深化改革。要充分发挥行业管理的作用，采取各种方式和措施，在全国地勘单位分类改革的进程中，加强调研、沟通信息，反馈和协调问题和困难的解决，指导和推动地勘单位深化改革与发展。

[1]中共中央,国务院．中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见(中发[2011]5号)[EB/OL]．(2011-03-23)[2014-05-10]．http：//www．gov．cn/gongbao/ content/2012/content_2121699．htm．

[2]国务院．国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知(国办发[2011]37号)[EB/OL]．(2013-04-02)[2014-05-10]．http：//zhengwu．beijing．gov．cn/gzdt/ gggs/t1304251．htm．

[3]中央办公厅．关于在推进事业单位改革中加强和改进党的建设工作的意见(2012年9月19号)[EB/OL]．(2012-09-20)[2014-05-10]．http：//news．xinhuanet．com/ politics/2012-09/20/c_123736919．htm．

[4]刘如春,等．广东省地质局局长欧阳志鸿谈事业单位分类改革[EB/OL]．(2013-05-20)[2014-05-10]．http：//www．sc404．com/404/Html/?582．html．

[5]韩继深,王云祥,韩爽．关于事业单位改革与地勘单位改革问题研究[J]．中国国土资源经济,2011(11)：10-13．

Push Classifcation Reform of Geological Prospecting Units Forward in an Prudent Fashion

HAN Jishen1, QIAN Lisu2
(1.Shandong Provincial Bureau of Geology and Mineral Resources, Jinan 250013, China; 2. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

The current toughest task that we face in promoting the classifed reform of geological exploration units is the issues that what measures we must use to classify and fx position. In view of the position, function and role conferred by law, at this stage we can not say transforming the geological exploration units into enterprise; and running as an enterpriser is becoming increasingly chanllenging for us because of many unsolved diffculties of geological work. On account of this, this paper proposes some measures for pushing classifcation reform of geological prospecting units forward in an prudent fashion. These suggestions include: there must be a transition for enterprise; we must strive to being assigned to the frst class, and ensure to be the second class. If we are transformed into enterprise, we must try hard to win policy surpport; and if we are reformed in our own unit, we must lay the groundwork for the reform. Before classifcation scheme is published, we must devote every effort to produce effect on the decision and introduction of classifcation scheme. If the classifcation scheme is introduced, we should compare it to us and fnd problems. Best results that we must gain through reporting and communicate. In light of the particularity of geological exploration units and its existing problems, relevent policies that we must strive to get. As for the Ministry of Land and Resources, efforts must be made on their role of industrial management. These efforts include working out instructional planning, strengthening the work of research, focusing on progress in the reform of all provinces and related departments, actively promoting the development and introduction of industrial special policies so as to guide the deepening reform.

“Decision”; No.5 central fles; push forward in an prudent fashion; geological exploration unit; classication reform

F407.1

C

1672-6995（2014）06-0004-05

2014-05-19；

2014-05-26

韩继深（1957-），男，山东省莱芜市人，山东省地质矿产勘查开发局高级经济师，研究生学历，主要从事地勘经济和地勘财务管理研究。