论日本政府间事权与税权之法律平衡

宁琪

【摘 要】日本是单一制国家，财政分配实行中央向地方转移支付。日本法律对各级政府间事权划分明确，对于某些共同承担责任的事务，各级政府的职责明确；税权划分，分国税、都道府县税和市町村税。日本在事权与税权划分、及为达到其平衡所建立的转移支付的立法和实践，对我国平衡央地关系和统筹地区发展，解决我国政府因事权与税权不匹配而出现的问题给予了重要启示。

【关键词】日本中央政府；地方政府；事权与税权；转移支付制度

日本憲法与地方自治法对各级政府间事权做了明确划分，对于某些共同承担责任的事务，各级政府的职责明确；在日本税法中，税源划分明确，分国税、都道府县税和市町村税。在日本，协调中央与地方之间的税收收益权“合理划分税权还必须有配套措施，其中最重要的是完善财政转移支付制度。”i与中央税权的主导地位相对应，在各地经济发展不平衡、收支差异很大的情况下，必须建立和规范财政转移支付制度，既可以补助地方政府的财力，又可以借此实现中央财政的某些政策意图。

一、日本政府间事权与税权平衡之方法——财政转移支付制度

日本中央和地方税收收入分配结构是“六四开”，而支出结构接近于“三七开”，这意味着地方财政支出存在巨大的资金缺口。由于税收是日本财政收入的主要构成部分（除债务收入外，税收占中央财政收入的95%以上；在地方财政收入中，不包括债务收入和中央转移支付的税收收入占90%以上），其缺口只能通过中央对地方的转移支付来解决。实际上，几乎所有国家都存在中央政府与地方政府间的财政资金转移，而且大多数情况下表现为中央对地方的转移。日本中央财政对地方自治体的转移支付渠道主要有三种，即地方转移支付税、国库支出金和地方让与税。

二、日本政府财政转移支付的特点

1、财政转移支付法治化水平较高

健全的法律是规范财政转移支付制度的有力保障。日本的财政转移支付制度由相应的法律对其进行规范和约束，处处体现着法制化和有章可循的特点。1947年，日本政府根据宪法颁布了《财政法》，该法第一章总则部分对财政均衡作了总的规定。作为日本财政的基本法，此后又随着经济的发展被修改达十余。1948年日本颁行了《地方财政法》，主要规定地方政府的财政工作和处理国家与地方财政关系的基本原则等。1950年，日本根据“夏普劝告”制订了《地方财政平衡交付金法》。

2、财政转移支付财权与事权统一化程度较高

合理划分各级政府的事权与财权是政府间转移支付制度运行的重要依据。日本对各级政府的事权与财权通过法律作出了明确的规定。根据2000年4月1日开始施行的《地方分权一览法》，日本对《地方自治法》进行了修订，对中央政府和地方政府的职能做出了明确规定。在事权界限十分明确的基础上，日本中央政府根据地方自治体承担的各类事务进行财政转移支付，力求做到事权与财政统一。

3、财政转移支付数额计算标准化水平较高

日本财政转移支付体制最引人瞩目的特点之一就是支付数额计算的标准化、公式化，即通过分析财政能力指数、财政需求指数等因素，引入事先确定的公式，计算出对地方政府的转移支付数额，所有接受转移支付的地方政府都在同样的公式下得到中央的拨款。另外，适当考虑特殊地区的特殊情况，从而使转移支付的分配更公平。因而这种综合考虑客观因素来确定转移支付的方法比较科学合理。

4、财政转移支付结构合理化程度较高

近年来，日本财政转移支付逐步形成了一般性转移支付为主，专项转移支付为辅的支付结构。无条件转移支付所占比重较高，有利于地方政府根据自身实际情况自主进行经济社会发展。有条件转移支付占有一定比例，有利于中央政府委托地方政府完成一定行政社会事务。

三、日本经验对中国的启示

借鉴日本的宪政、地方自治与地方财税法制三位一体的制度架构，从事权和税权划分基础上分析，我国应从以下方面予以改革：

第一，明确地方政府的宪法地位和分权，加强民族自治下其他地方政府的自主权。非法治化分权也会成为腐败、通货膨胀、宏观经济不稳定及诸侯经济的肇因，并且经济分权与政治集权的矛盾日益凸显。在我国的社会主义市场经济体制改革中，确定原则性的宪法分权能够为冲破改革的政治障碍、进行地区改革试点、维护改革的持续性等提供制度空间。

第二，合理划分各级政府事权，明确各级地方政府事权和税权，构建科学合理的转移支付体系。政府事权是政府为实现其职能而具有的并且是经过法律授予的权力。政府事权的履行以公共财政作为物质基础，对于担负大部分公共服务职能的地方政府而言，充足的财源尤为重要。在中央与地方财力不均衡的客观情况下，需要中央通过转移支付补充地方财源。

第三， 修改地方税收法制，保障地方财政自主。我国税权与事权的初始划分原本就不匹配，又通过非刚性制度约束下的所谓微调，税权被层层上收，事权被层层下放，以致中央政府财政宽裕，而地方财政紧张。因此，必须修改有关法律，赋予地方政府一定的征税权，建立科学规范的转移支付制度，确保地方财政自主。如此，各种民生事业才能得到较好发展，国民生活幸福指数才能提高。

第四，健全转移支付制度的法律机制，加强其制度性和规范性建设。日本转移支付制度的相关立法比较完善，地方交付税的法律规定及其他相关的法律规定，具有双向职能的总务省，这些都是值得我们借鉴的地方。我国也可以建立一个既能代表中央政府进行财政监督的同时也代表地方政府的利益，防止其上级部门侵犯地方政府的财政利益，并且有利于中央与地方的双向沟通和中央对地方的监督的部门。

第五，强化地方税收民主，扩大公众监督。我国政治改革不平衡，经济改革突飞猛进，而政治改革相对滞后，财税制度改革恰恰具有经济、政治改革的双重属性，同时在大国中，自下而上的改革有助于在稳定中不断试错，进而明确全局性的改革目标。

注释：

i陈书全，杨林.从税权划分看我国地方税制立法体系的完善[J].行政与法，2004（11）.