论市场与政府的关系

涂朦

【摘 要】市场与政府的关系，一直是经济学界与法学界讨论的焦点，党的十八大报告中指出，深化经济体制改革的核心问题就是处理好政府与市场的关系。以西方和中国不同时期政府与市场的关系为起点，来谈当前中国房地产市场中政府与市场的关系，指出政府干预房地产市场而实施的宏观调控政策存在的缺陷，提出政府应适度干预房地产市场的观点，以求能对政府合理合法的干预经济有一定的裨益。

【关键词】市场自由；政府干预；房地产市场的宏观调控；合理合法干预

党的十八大报告中指出，“全面深化经济体制改革，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”如何处理好市场与政府的关系，俨然已成为中国经济体制改革中不能忽视的问题。如何让“看不见的手”与“看得见的手”发挥更好的作用，这关系到当前及未来经济的发展。

一、西方国家对市场与政府关系的理论的演进

在资本主义萌芽时期，“重商主义”在西方世界盛行。“重商主义”是在欧洲资本原始积累时期产生的，重商主义强调国家干预经济生活，使货币尽可能多的流入国内。重商主义者主张由政府管制农业、商业和制造業；发展对外贸易垄断；通过提高关税率及其它贸易限制措施来保护国内得市场。在当时，政府对经济进行比较多的干预，在经济活动中，政府占据主导地位，市场处于较弱的地位。

随着市场的不断扩大，需求结构的不但变化，工业革命的进行，资本主义开始了由商业资本向工业资本的转变，这一时期，以亚当·斯密为代表者的市场自由主义占据了主导地位。1776年，亚当·斯密出版《国富论》一书，指出政府在社会经济活动中充当的只是“守夜人”的角色，政府无需对经济进行干预，提倡市场自由主义，认为政府不干预市场给市场完全的自由，在经济人的驱动下，能有效地促进个人及社会财富的增加。

20世纪30年代，一场世界性的经济危机爆发，资本主义的经济陷入了前所未有的低迷期，在西方统治了一百多年的市场自由主义受到挑战，以凯恩斯为代表的经济干预主义占据了主导。凯恩斯认为，自由市场体制总的来说是个有效的制度，能发挥个体的积极性，达到社会财富的增加，但是市场存在缺陷，需要政府进行干预才能克服缺陷。凯恩斯主张政府对经济进行干预，反对“自由放任的经济政策”。

凯恩斯的经济干预主义，使得西方世界渡过了经济危机，并迎来了战后繁荣，但20世纪70年代，资本主义世界再次爆发了经济危机，出现严重的滞胀，经济停滞与高通货膨胀并存，凯恩斯的经济干预主义受到很大的抨击，出现了经济自由主义的回归。

虽然凯恩斯的经济干预主义失去了主导地位，但90年代的经济衰退为凯恩斯主义的复兴提供了机会，出现了新凯恩斯主义。新凯恩斯主义者，认为自由市场制度的确可以克服存在的问题，但这个自发调节的过程太慢，政府的积极干预在短期内是必要的。斯蒂格利茨是新凯恩斯主义的杰出代表，他指出，“市场会失灵，市场失灵的例子包括公共物品、外部性、垄断尤其是自然垄断。大量的市场失灵现象为政府干预和提高福利水平提供了空间”。[1]

西方经济体系内，对于国家干预与自由放任一直存在着矛盾，在不同的时期，不同的经济条件和环境下，两者相互交替的主导着西方经济的发展。政府与市场的关系，也在不同时期有着不同的主流观点。

二、中国市场与政府关系的演进

从新中国建立一直到改革开放前，中国实行的是计划经济体制，经济完全由政府来主导，社会资源统一由国家计划进行配置，不存在计划以外的经济，政府包揽了所有的经济活动。当时是不存在严格意义上的市场的，因为产品的价格不是根据市场的供需结构来确定的，也不能反映市场的情况，也不存在市场经济意义下的竞争。但这种选择，是符合当时的社会历史条件的，对当时经济的恢复和发展有一定的作用。

改革开放后，中国逐步建立起市场经济体制，政府也从最初的“全面控制经济”的角色中跳出来，开始了市场机制对经济的基础性调节作用。从一开始的计划经济为主市场经济为辅，到后来的公有制基础上有计划商品经济，再到现在的社会主义市场经济体制，中国对市场机制进行了艰难的探索，以寻求市场经济体制与中国的最佳契合点。

中国的市场与政府的关系的演进过程与西方国家的演进过程是不同的，中国的是在政府完全控制经济活动产生经济滞后，效率低下的情况下而引进的市场经济体制，即在“政府失灵”的情况下进行的市场经济体制。而西方国家基本上是在市场出现危机导致经济停滞，垄断频现等情况下而进行的政府干预，即“市场失灵”下的政府干预。市场与政府的关系都是一个动态调整的过程，在不同时期，不同的条件和环境下，市场和政府在经济活动所处的地位不一样。从西方国家和中国市场与政府的关系演进过程来看，经济的发展离不开市场与政府的作用，但完全的政府主导或是完全自由放任的市场主导都是存在问题的。

三、当下中国房地产市场中市场与政府的关系

随着城镇化进程的不断加快，房地产市场的到了前所未有的发展。1998 年下半年，国务院开始”停止住房的事务分配，转变为逐步实行住房的分配货币化。以此为标志，中国住宅房地产的市场化运作开始正式启动。” [2]住房问题关系到人们的生存问题，关系到中国经济的发展。近年来，中国房地产市场在快速发展的同时，也显露出很多的问题。

（一）中国房地产的现状

1、高房价与居民的收入存在巨大的反差。住房，是人们生活中的必需品，关系到一个人最基本的生存，“居者有其居”是我们社会追求的目标。然而现实生活中想要拥有一套属于自己的房屋是何其的难。当下高昂的房价已成为房地产最被人们诟病的问题。据统计，2013年有6个城市的商品房均价已突破两万大关。除了这些大城市的房价不断攀升外，二、三线城市的房价也随着房地产市场的快速发展也逐步在提高。而居民的收入却偏低，增长速度也缓慢，据统计，“2012年农村居民人均纯收入7917元，比上年增长13.5%，扣除价格因素，实际增长10.7%；城镇居民人均可支配收入24565元，比上年增长12.6%，扣除价格因素，实际增长9.6%”。[3]居民的低收入与房价的“天价”形成巨大的反差。近些年来房地产过热的发展，加上商品房不仅是消费品也是资产品的双从属性，使得房地产的刚性需求和投资、投机需求大量释放，房价持续上升。

2、房地产市场不断壮大，成为国民经济的支柱产业。中国房地产市场经过十多年的发展，以形成一个包含土地使用市场、房产市场、房地产资金市场、房地产劳务市场和房地产技术信息市场等小市场的大市场。尤其是2003年以后得到快速发展，成为国民经济的重要环节。截至2013年11月，中国房地产开发投资额达到7.74万亿元，同比名义增长16.7%，商品房销售额为5.35万亿，同比增长19.5%，房地产的总投资额占到13年1-11月全国固定资产投资额的19.8%。房地产市场，已成为国民经济的支柱产业，关系到其他各个相关行业的发展。房地产市场一旦陷入了发展的低迷期，就会影响到建材、银行、钢铁、房产劳务等相关产业的发展。

3、房地产市场的非市场化特征。房地产从1998年正式市场化以来，得到了发展，但由于市场机制建立的时间较短，加上历史因素和现实因素的影响，使得中国房地产市场并没有完全市场化，还存在非市场化的特征。作为房地产市场的一级市场的土地使用市场，土地的供应完全由政府控制，形成政府垄断，而土地的需求者要使用土地只有通过“招、拍、挂”的形式来向政府索要土地，且土地的需求方是处于完全竞争的状态的。作为生产要素的土地由政府掌控，这就出现了中国房地产市场的生产要素非市场化与产品市场化并存的现象。中国房地产行业大部分的资金来源于购买者在银行的住房抵押贷款、开发商的房地产开发贷款及房地产企业流动资金贷款。但按揭贷款的利率和企业贷款的利率却都没有实现市场化。这使得“银行难以仿照国际惯例按照购房者的信用水平安排差异化的住房抵押贷款，房地产开发类贷款的信贷条件也受到国家的严格限制”。[4]中国房地产市场的非市场化特征是中国房地产开始市场化时就存在的缺陷，制约着中国房地产的良性发展。

（二）政府对房地产市场的干预

中国房地产从1998年正式市场化以来不断增长，甚至出现过热现象，“天价房”层出不穷。中国传统住房思想的影响以及过热的房地产市场，使得对住房的需求不但扩大，房地产的供需结构存在严重的问题，出现了“市场失灵”，为了克服房地产的现存的现实问题中国政府进行了一定的干预，出台了大量的宏观调控政策。

2003年6月，中国人民银行下发《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，调整了商业银行个人住房贷款政策，规定对高档商品房、别墅或第二套以上（含第二套）商品房，适当的提高首付款比例，不再执行优惠住房利率。8月国务院出台《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，首次明确指出“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业”，并提出促进房地产市场持续健康发展是保持国民经济持续快速健康发展的有力措施，对符合条件的房地产开发企业和房地产项目要继续加大信贷支持力度。

2005年房地产开发虽然继续保持着快速发展的惯性，但增速减缓，然而房价依然居高不下。2005年3月底，国务院办公厅下发《关于切实稳定住房价格的通知》，提出抑制住房价格过快上涨的八项措施（简称“国八条”），建立政府负责制，将稳定住房价格提升到政治高度。随后出台的“国六条”，将调整住房的供应结构作为宏观调控的着力点。后面又出台了“九部委‘十五条”，其中限价房即“限户型”、“限房价”的普通商品住房提出，以解决中低收入群体的住房问题。2007年，房地产调控进一步深化，从土地、信贷等各方面出台调控政策，使得2007年下半年，房价上涨速度放缓。

2008年，由美国次贷危机而引发的全球金融危机使得经济进入缓慢发展期，加上前期的宏观调控的影响，房地产市场陷入低迷期，房地产投资减少，房价降低，但此时政府为了稳定经济发展，在2008年下半年采取了适度宽松的货币政策。与此同时，出台了多项优惠措施，如下调契税税率，免征土地增值税，下调个人住房贷款利率等。由于08年的扩张性的政策，使得购房的刚性需求和投机需求在09年得到爆发式的释放，并一直持续到10年。

2010年，政府出台了被称为“史上最严厉的调控政策”。国务院发布了《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（简称“国十条”），随后各地限购政策出台，以及上海和重庆成为房地产税试点。但房价最终还是出现了上涨。2011年1月，国务院再度推出八条房地产市场调控措施（新国八条），要求强化差别化住房信贷政策，对贷款购买第二套住房的家庭，首付款比例不低于60%，贷款利率不低于基准利率的1.1倍。2012年5月10日，住建部发出通知，明确扩大房产税试点，5月15日国土部发出通知，对房价上涨过快地区将督导。2013年2月20日国务院常务会议确定了五项加强房地产市场调控的政策措施（简称“新国五条”），3月1日，国务院办公厅发布《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》提出“二手房交易的个人所得税由交易总额的1%调整为按差额20%征收”。

（三）政府干预所存在的问题

在房地产市场出现失灵时，政府出台了大量的宏观调控的政策，包括货币政策、财政政策、土地政策和行政政策，但其效果不尽人意，房价依然居高不下，房地产市场依然存在大量的矛盾与问题。政府在进行宏观调控，制定宏观调控政策时存在以下问题：

1、宏观调控政策目标不明确。宏观调控的政策从制定再到发挥其作用，需要一个较长的时期。房地产市场具有典型的周期性，然而調控政策虽然在短期内能够起到一定的作用，但是不断快速变化的宏观政策，长期来看是不利于房地产市场的发展的。中国在2008年之前，一直采取的从紧的调控政策，这轮调控的作用才凸显出来，2008年为了稳定经济马上转向放宽的调控政策，放宽后出现了房地产过热立马又转向从紧的调控政策。调控缺乏一个完善的、长效的机制，存在随意性与盲目性。频繁变动的调控政策，使得前一轮政策还没发挥作用就立马转变，使得宏观调控难以对房地产市场起到大的积极作用。

2、宏观调控政策的立法不足。近些年出台的对房地产市场的宏观调控政策，大多以规范性文件的形式作出，往往是一个部委或者多个部委的联合出台的部门规章，部门规章在中国法律效力位阶上是比较低的，且近年来出台的多项宏观调控政策与《土地管理法》、《城市房地产管理法》的规定存在出入，使得宏观调控政策在执行的过程中由于缺乏强制力而难以落到实处。中国现行的《土地管理法》、《城市房地产管理法》等都已经滞后于现实的房地产市场，已不能很好的起到规范和调整房地产市场的作用。

3、中央与地方存在矛盾，政策落实不到位。房地产市场中土地收益，早已成为地方财政收入的重要来源。土地出让金、房地产税费等相关税费早已成为地方财政收入的重要环节。巨大的收益往往使得地方政府在中央政府严格控制房地产市场时，还不断的刺激房地产市场的发展，使得中央政府与地方政府的政策存在矛盾。2010年以来，房地产市场开始受到中央政府的史上最严格的宏观调控，使得地方政府为了自身的利益，不得不采取“救市”政策。2012年初，广东省佛山市发文放松了中央出台的限购令，在宣布实施当天就被“叫停”了，后来安徽芜湖市政府出台的政策，之后也被宣布暂缓执行。浙江义乌因限购令到期而没实行限购令也受到了中央政府的排查。由于中央政府的调控政策大多采取的是部门规章的形式，效力位阶较低，再加上地方政府对土地收益的依赖使得地方政府对宏观调控政策的实施不到位。

四、如何正确处理房地产市场中政府与市场的关系

正确处理政府与市场的关系，是房地产市场健康发展的重要环节。中国的房地产市场，既不能采取完全自由放任的由市场机制来调节，也不能完全由政府来处理。只有政府与市场相互作用才能促进房地产市场的健康与稳定发展，坚持市场的基础作用，承认政府的适度合理的干预。政府对房地产市场进行干预是基于中国房地产市场的现状的要求，但干预必须合法适度，要有严格的程序，避免干预的盲目与随意，政府在对房地产进行宏观调控时要注意以下几点：

（一）建立长效的宏观调控机制。宏观调控体系，在中国目前存在分割的现象，没有形成一个完善的体系。要实现房地产市场的有效调控，必须要建立长效的宏观调控体系。要制定长期的宏观调控目标来指导宏观调控的各个阶段和环节。在宏观调控的措施上，要适时调节需要有长期的政策也需要有短期的政策，如加强保障性住房建设，完善保障性住房体系就是一项长期应该坚持的政策，而限购令、提高贷款利率、提高首付款比例等措施等短期措施，就应适时的进行调整。宏观调控的政策的出台尽量以行政法律法规的形式，能弥补其强制力的不足。加强调控政策的监督，进行调控政策的定期检查评测。多方面多方位的宏观调控机制，是房地产市场有效调节的现实需要。

（二）加强中央与地方的政策的统一，确保宏观调控政策落到实处。宏观政策要在执行过程中落到实处，发挥其应有的作用，最重要的环节是地方政府对中央宏观政策的执行与落实。长期以来中央政府出台多项宏观调控政策，但地方政府由于对土地出让收益的高度依赖，使得其不执行宏观调控政策甚至是制定相反的政策，使得宏观调控没有达到预期的效果。在宏观政策的制定过程中应该加强中央与地方的对话，使得宏观调控政策与地方的利益冲突缩小，并严格地方执行宏观调控政策的程序，加强责任问责制度。地方政府在制定执行宏观调控政策的细则时，应与中央政策的要求保持一致，因为地方情况特殊需要调整时，应向中央有关部门进行申请。

（三）对房地产市场的非市场特征进行适度的改变。由于政府对房地产一级市场土地市场的垄断，使得中国的房地产市场存在非市场的特征，这使得中国房地产市场一直存在“越调越涨，越涨越调”的怪圈。在一个非市场特征比较明显的市场里，“要使中国的房地产市场能够达到长期健康发展，改革现有的房地产用地供给制度和土地制度是治本之策”。[5]房地产的土地供应只能是国家土地，主要是通过“招、拍、挂”的方式取得。而每年的土地供应计划落实的情况不理想，而住房的刚性需求不断扩大。适度的对房地产土地的供应制度进行改变是可取的。可以把集体所有土地的建设用地的使用权进行有条件的市场化，不仅可以实现土地资源的合理配置与高效利用，而且可以使得房地产的土地的供需更趋平衡，从而有利于降低房价。

正确处理好市场与政府关系，关系到经济的全面健康发展，政府与市场的关系是一个动态变化的过程，但坚持市场的基础性調节作用和政府进行适当的干预是不变的。

【参考文献】

[1]斯蒂格利茨.政府为什么干预经济[M].北京：中国物质出版社，1998：69，70.

[2]吴净霖.从宏观调控角度规范房地产市场中的政府行为[J].法制与社会，2011（2）：108.

[3]刘军琦.从机制角度分析现今中国的房地产市场的主要矛盾[J].产业论坛，2010（10）：57.

[4]翟亚星.中国房地产市场的特征与调控分析[J].中华建设，2012（9）：27.

[5]田慧之，田平岳.中国房地产的非市场特征与对应的调控策略—中国房地产调控的困惑[J].经济师，2012（11）：290.