中外政府权力制约的思考

宁德智

【摘 要】本文通过对中外权力制约理论的介绍和分析，尤其是对较为流行的几种权力制约模式的评论，得出中国要借鉴国外先进权力制约理论的优点，吸收我国古代权力制约的经验，探索出一条符合我国国情的权力制约模式，真正实现把权力关进笼子里，以便建立高效廉洁的政府为民服务。

【关键词】公权力；权力制约；制约模式

政府权力的制约是个古老的话题。权力是社会关系的一种表现，在一定社会关系中，它表现为一方支配另一方的力量i。当然权力是个集合概念，本文主要讨论的是公权力，即政府的权力。公权力出现需要一定的社会经济条件，只有出现部落、国家等大规模的人类组织时，需要有一种能对公共产品生产、分配、消费产生支配的力量，保证所有事物按照一定秩序进行活动，满足这个组织的生存和发展，这种权力就是公权力，尤其是在人类进入大规模机器生产的时代，这种公权力作用就充分显示出来了。正因为公权力在社会经济生活中的重要性，许多著名的思想家、政治家开始认真研究政府公权力及对公权力的制约问题，以便能够维护社会的公平正义，保障社会大多数人的利益。

一、外国权力制约的主要理论

在意大利文艺复兴时期及资产阶级革命中，各国伟大思想家在反对中世纪封建制过程中，提出许多著名的权力制约理论。英国洛克提出的三权分立制约理论，法国孟德斯鸠提出的三权分类制衡理论，美国杰斐逊提出的双重分权制约理论，以及汉密尔顿提出的有关权力制约理论，这些都集中体现了国家建立有关权力制约机制的思想学说。下面简述其中有代表性的理论：

孟德斯鸠在《政治学》中明确指出“一切政体都有三个要素——议事职能、行政职能和审判职能。”即立法权、行政权、审批权三种权力。古罗马思想家波利比阿继承了他的主张，并提出了分权制衡的主张。他把一个政府分为人民大会、元老院和执政官三个部分，认为执政官是君主政体的因素，元老院具有贵族政治的因素，人民大会是民主政体的因素。这三个方面之间要相互配合、彼此合作，才能保证一个均衡、正常、稳定的国家结构。当权力系统某一部分表现的过分突出，则应受到其它两种因素的制约。

近代分权学说是由洛克所倡导，有孟德斯鸠加以发展和完成的。洛克在《政府论》中将国家权力分为立法权、执行权、和对外权三种。其中立法权是国家的最高权力，是用来指导国家力量的运用以保障该社会及其成员的权力，立法权应属于议会；执行权是负责执行所制定出来的法律和继承有效法律的权力，在君主制国家中执行权应属于国王；对外劝是关于决定战争与和平、联合与联盟以及同国外开展一切事务的权力，对外权也应属于国王所有。洛克认为上述三种权力不能集中在一个人和一个团体手中，并且特别强调立法权与行政权的分立，他说如果由同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，就会给人们的弱点以极大的诱惑，使他们动辄要攫取权力。

孟德斯鸠在总结洛克分权理论的基础上，将国家权力一分为三，既立法权、关于国际法事项行政权力和关于司法权民政法规事项的行政权力。他认为第三种权力可称为司法权，而第二种权力可简称为国家的行政权力。国家权力是不能在一个人或一个机关手中的，否则公民的权力没有保障。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。”同时，孟德斯鸠还主张权力的相互制约。在他看来，一个自由的健全的国家必然是一个权力受到合理、合法限制的国家，因为从事物的性质来说，要防止滥用权力就必须以权力限制权力。美国的汉密尔顿、杰佛逊等人将这种理论具体运用到了国家机构的创建和宪法的制定中，从而使“三权分立”从理论变成了现实，使得美国成为三权分立的代表。

二、我国权力制约渊源

（一）古代权力约束体制——皇权与相权之争

古代有“苛政猛于虎”之言，反映出人们对暴政的恐惧。在古代“皇权至上”的思想中，约束权力主要是指限制百官的权力，维护皇权的绝对权威。但庞大的公权力集中于一个人是不现实的，注定了必须走向分权的道路。相权作为与皇权相制约的权力而诞生，这就形成了古代著名的皇权与相权之争的局面。

在夏商周三代时期，中国就实行了分封制。虽然分封制的目的多在于拱卫京畿，管理边疆地区，但是这无疑应当成为权力制衡的开始。秦朝建立后，秦始皇将国家的权力分派给三公九卿，丞相总理政务，太尉执掌军权，御史大夫监察百官，另设百官各自负责典狱、祭祀等事宜。这对国家公权力的大分权，使得权力之间的相互制衡以达到制约每一位大小官员的权力最终集权于皇帝。这种体制被以后历代所效仿，为中国封建社会统治框架的提供了模板。

三省六部制起于隋盛于唐，隋文帝敏锐的发现以期政治体制的缺陷。丞相权力過大，君权相权冲突之下，国家必定难以稳定，因此将相权分割使其失去与君权作对的力量就是最佳办法。当丞相变成三个人，三个彼此不能信任相互牵制的人，以起到调节的作用。宋太祖赵匡胤进一步分权，将地方的财政大权都收上来，军队权力也逐渐的收回到皇权中。明代时，朱元璋干脆就撤除了宰相，六部直接归皇帝管，地方上也将政务、军事、司法权力完全分开，君权达到了顶峰。当失去了与皇权制衡的相权时，封建社会也开始走向了下坡路。

（二）我国古代精辟的权力制约理论

中国古代有许多思想家对国家政治体制、君主权力等进行了研究，提出了一系列比较独到的见解和理论。

中国儒家提倡以道德方式来约束权力。孔子反对君主权力的绝对化，认为君主如果违反了道义，就要受到批评。孟子更强调修身对君主的重要性，提出“身正而天下归之”的判断。荀子认为治理国家主要靠人而不是法，认为由品德高尚的人来治理国家是最好的治理制度。这是道德对权力制约的集中的表现，认为自我约束是占首位的，通过让道德高尚的人来行使权力，防止权力的滥用。

同时期的法家提出了一种截然不同的观点，提出了“刑过不避大臣，赏善不遗匹夫”。虽然法家出发点也是维护皇权的至高无上，但强调的是用法来约束百官，而不是道德，认为皇帝也要带头遵守国家的法律，这是对权力滥用具有约束力的力量。

在明清时期，随着资产阶级萌芽的产生，出现如黄宗羲、顾炎武等杰出的思想家。其中黄宗羲提出“天下为主，君为客”的主张，极力反对皇权的至高无上，提出恢复相权、学校议政、地方分治等措施；顾炎武也主张通过“庶民议政，百官分治”来制约皇权。

三、对中外几种权力制约理论的思考ii

（一）以权力制约权力

“以权力制约权力”是指把公权力按照其不同特点，进行横向的划分，由不同的机关来行使，建立起相互牵制的关系。它的主要目标是，国家权力的任何分支机构都不可能随心所欲地行使权力，都会受到其他权力分支机构的牵制。只有通过这样的方式，才能达到权力制约的效果。“以权力制约权力”作为一种政治学的权力制约，具有较强的实用性和可操作性。从某种意义上说通过政治设计和政治运作，这种以分权制衡为核心的权力制约模式，确实有助于从形式上牵制任何一种权力一意孤行，有助于维护某种最低限度的政治平衡，维护社会的和谐稳定。

但是，这种权力制约的模式也存在缺陷。首先，它始终纠缠于权力与权力之间的关系，主要局限在不同政治势力之间的自身的利益考量，缺乏对于公民权利、公共利益和公众愿望的足够尊重。美国政府“关门风波”就是两党相争、两院分治的政治制度极端化的表现，两党只为自身的政治利益考量，正如美国著名政治学家乔姆斯基所说：“近年来，美国国会中出现党派仅获得少数票数、却赢得多数席位的现象，且他们在利用自己手中的权力不断通过一些极为有损国家和民众利益的议案，这些做法将会毁掉整个国家，甚至世界。”其次，“为制约而制约”，存在无限制放大权力之间的斗争的危险。权力制约权力本来是要达到权力的平衡，但这种制约如果是恶性制约，是用来压制其它权力的制约就容易出现国家的混乱。美国作为典型的三权分立的国家，其立法权和行政权分别有国会与政府掌握，当两党控制不同的权力时，他们之间存在激烈的争斗。当权力制约成为政客之间角逐权力的战场，这种本来存在的权力制约关系就成为了摆设。最后，权力制约会造成办事效率低下，缺乏灵活性。权力制约强调是对权力的约束，达到权力之间的平衡，当面对突发事件时，无法有效的应对。日本是经济发达的国家各项制度完善，但在2011年日本大地震时，日本政府救灾的不力受到广泛的质疑。原因就是日本是一个权力制约的有限政府，政府将财力投入到人民的福利和社会的发展上，造成国贫民富。因为是权力制约，国家不可能为一部分人的利益而牺牲大多数人的利益，所有政府投入救灾的物资、人数也非常有限。

（二）以道德制约权力

权力制约的伦理学模式主要是由伦理学家阐述的，它的基本立足点是道德修养，它也有一个核心命题：“以道德制约权力”。在儒家伦理中，按照“内圣外王”、“修齐治平”的逻辑，道德修养既是执掌权力的前提，也是正确行使权力的保障。孔子所说的“为政以德”，孟子所说的“唯仁者宜在高位”，都体现了权力制约的伦理学模式：他们把权力制约的目标都寄托在掌权者的道德水准与自我约束上。在以儒家伦理作为主流意识形态的传统中国，权力制约理念基本上都是在伦理学模式下展开的。数千年来，尽管也从制度上建立了一个绵延不绝的权力制约与监督的传统，但在意识形态中，要求掌权者“慎独”、“自省”一直都居于主导地位。

“以道德制约权力”的主要特点有：首先，它关注的焦点是人与权力之间的关系，即领导者的道德修养与权力之间的关系。其次，它认为能够有效地制约权是领导者自身的道德修养。再次，它的出发点是人的道德修养有高下之分。按照传统的说法，那就是君子与小人的区别。最后，伦理学取向的权力制约，不仅要制约权力，而且还要造就理想的人格。在一定程度上甚至可以说，通过道德建设，主要在于培养道德高尚的人格，在具有崇高道德人面前权力很容易受到约束，掌握权力的人不会为了自己的私利而乱用权力。

道德修养的伦理学模式仍然带有它几乎是难以克服的缺陷。一方面，道德本身的力量主要体现在封建社会的熟人社会中，大家彼此都熟悉，因此道德的约束力量很强。但是，在以陌生人为主的现代商业社会中，道德本身的约束功能已经大大减弱。另一方面，道德对权力的制约主要诉诸于领导者的自我约束能力。但这种自我约束能力主要体现在内在的自我约束，当出现巨大诱惑或社会环境腐化的影响时，是否能够继续保持这种严格的自我约束力呢？

（三）以法律制约权力

权力制约的法律学模式主要是法学家阐述的，它的基本着眼点是法律的权威或法治的秩序，它提出的中心命题是“以法律制约权力”。作为权力制约的一种思路，以法律制约权力的主要特点包括：首先，它关注的焦点是法律与权力的关系，或规则与权力的关系，强调的是法律与权力之间的关联性。其次，它认为权力秩序可以对应于法律秩序，权力秩序是法律的产物。或者说，权力秩序依赖于法律规则的规划与安排。再次，它认为，制约权力主要应当依赖于法律，因为法律是客观的、稳定的、可预期的规则，它为权力的正确行使提供了一个基本的轨道，因此，不断完善法律是制约权力的基本路径。

这种理论模式自有它的优点：首先，法律作为人类理性的体现，通过它，可以对权力进行符合人类需要的规划、约束和限制。通过法律制约权力，可以满足人们对于理性的权力秩序的强烈愿望。其次，法律可以为权力的行使规定程序、边界和限度。再次，就像道德一样，法律本身还可以为权力提供合法性依据与正当性理由。最后，由于法律所具有的惩罚机制，为各种各样的权力腐败带来了潜在的风险，很多超越了法律界限的权力者最终受到了法律的惩罚，已经体现了法律对权力的制约功能。

尽管在法律理论界，“以法律制约权力”的思路得到了较广泛的承认。但是，在这个命题的背后，也存在着它所固有的不易觉察的缺陷。首先，“徒法不足以自行”，只有针对权力的法律规则体系，特别是当法律仅仅作为一种纸面规定的情況下，并不能够对权力产生有效的约束力。其次，掌握权力的人可以通过权力来制定法律，从而把法律变成维护权力的工具。如果立法权力不掌握多数人的手中，那么法律将成为少数人谋利的工具。在古代皇帝就是法律，他说的每句话都被认为金科玉律，任何人不能违犯皇帝的意愿，否则将受到严厉的惩罚。因此，立法权归属成为制约权力的重要前提。

（四）以社会制约权力

从思想渊源上看，“以社会制约权力”的观念源远流长。卢梭的人民主权理论，杰斐逊关于权力来源于人民委托的观点，黑格尔的市民社会理论，等等，都为“社会制约权力”提供了理论基础。代理论家罗伯特·达尔在他的《民主理论的前言》一书中，进一步发展了托克维尔的观点。达尔反对分权制衡的权力制约模式，认为防止暴政的力量应当来自社会，而不是权力本身。

这种具有社会学倾向的权力制约模式的基本特点包括：首先，它的着眼点在于社会与权力的关系，认为社会力量对于国家权力可以起到有效的制约功能。其次，它以社会与国家之间的适度分离为前提。如果社会没有相对于国家的独立性，如果社会完全从属于国家，完全处于国家的羽翼之下，那么，社会对国家权力的制约也就无从谈起。再次，社会对于权力的制约方式是多种多样的，比如选举制度、舆论监督，甚至包括一些国家偶尔采用的全民公决，等等。

从世界范围来看，以社会制约权力的方式确实取得了较好的制约效果。一方面，它使权力处于各种社会群体及社会公众的监督之下，有助于保障国家权力更多地满足社会的需要，有助于实现国家权力服务于社会公众这个根本的目标，有助于防范权力者之间形成某种利益同盟，联手攫取社会利益。另一方面，它还构成了人民主权原则的重要组成部分，甚至就是民主的象征。因为，当社会制约权力的目标实现之后，就意味着民主已经达到了一定的高度。

总之，无论哪种制约模式都有其优点和缺点，结合我国的实际情况，笔者认为要以法律制约权力为主，以道德制约权力为辅，吸收多种权力制约模式中的优点。中国是个古老、遵守道德礼仪的国家，权力制约机制只有深入民心，被国人承认才会有效，盲目的推行某种权力制约机制，哪怕这种权力制约制度设计的非常精致，也会因为水土不服而适得其反，产生不了应有的作用。在中央十八届三中全会以后，国家更加重视对权力的制约，对权力腐败现象的清除，尤其是在中央掀起“苍蝇、老虎一起打”反腐败中，一大批贪腐高官纷纷下马。“把权力关进笼子里”——研究权力制约机制显得特别急迫，中国权力制约机制才刚刚建立，仍有许多工作需要改进和完善。

注释：

i 参见张颢.马克思主义经典作家对权力制约的探索及其当代意义[J].科学社会主义，2010（2）.

ii 参见叶皓.西方国家权力制约论[M].中国社会科学出版社，2004.

【参考文献】

[1]叶皓.西方国家权力制约论[M].北京：中国社会科学出版社，2004.

[2]张颢.马克思主义经典作家对权力制约的探索及其当代意义[J].科学社会主义，2010（2）.

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