民办非企业养老机构在养老领域中的政策障碍

丁露

[摘 要]随着我国老龄化程度的加深，民办非企业养老机构开始在养老服务机构中崭露头角，它的出现不仅弥补了公办养老机构数量上的不足，而且分担了政府一部分的养老压力。然而，在我国的不少城市里，大多数的民办非企业养老机构的入住率不高，经营情况十分不理想。本文旨在分析造成这一现状的制度原因，即民办非企业养老机构在养老领域中的政策障碍。由于城市间的具体规章制度不一，本文仅以杭州市为例进行研究分析。

[关键词]民办非企业；养老机构；政策优惠

[中图分类号]C913.7 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）01 — 0062 — 02

一、研究背景

杭州市在上世纪80年代末就已经进入老龄化社会，比全国提前11年。根据2012年杭州统计局公布的统计年鉴上的数据显示，2011年末全杭州市60岁及以上的老年人口已经达到123.72万，占总人口的17.8%。据杭州市人口发展战略研究统计，预计到2015年，60岁以上老年人将达到148万，约占总人口（户籍人口）的20%。老龄化程度的加剧使得社会对养老机构的需求急剧增加。

《杭州市“十二五”老龄事业发展规划》中的数据表明，截至2010年末，全市现有各类养老机构217所，床位26036张。根据数据可知，2010年末杭州市养老机构的床位数约占老年人口总数的2.22%（26036/11688000）。为了达到浙政发〔2008〕72号文件中要求的到2012年养老机构床位数需占老年人口总数的3%，我市除了大力兴建公办养老机构以外，还出台一系列的相关优惠政策，来鼓励社会力量举办养老机构，从而减轻政府的养老压力。截止至2012年底，我市拥有各类养老机构273家（其中社会办养老机构77家），床位41616张。

二、民办非企业养老机构的概念界定

机构养老是指以社会机构为养老地，依靠国家资助、亲人资助或老年人自备的形式获得经济来源，由专门的养老机构，如福利院、养老院、托老所等，统一为老年人提供有偿或无偿的生活照料与精神慰藉，以保证老年人安度晚年的养老方式。

根据养老机构的承办主体可以将其分为公办养老机构和民办养老机构。民办养老机构根据其注册性质又可分为民办非企业养老机构和营利性民办养老机构。

三、关于杭州市民办非企业养老机构的政策分析

（一）杭州市关于养老机构方面的现有政策

为鼓励各类资本投资兴办养老机构，规范各级各类养老机构的管理，我市先后出台了一系列促进养老事业的政策。主要有：2000年市政府出台的《杭州市社会福利机构管理办法》，明确了养老机构从筹办到运行以及日常管理的规范；2005年，为加强社区养老服务业，下发了《关于完善社会力量举办的社区托老机构管理工作的意见》；2007年，出台了《关于进一步加强社会养老服务工作的若干意见》等。这一系列政策的出台，进一步加大了政府对社会办养老机构的政策扶持力度，加快推进了我市养老事业的发展。2010年，杭州市根据自身实际情况，遵从浙政发〔2008〕72号文件精神，拟出台《杭州市人民政府关于加快推进养老机构建设的意见》，同时对《杭州市社会福利机构管理办法》进行修改完善。

（二）杭州市关于申办民办非企业养老机构的相关规定

杭州市政府对于申办养老机构需具备的条件、如何申办养老机构、申办时需要提交的材料和养老机构申请开业需办理的手续等方面都发布了详尽的规定。

1. 申办养老机构需具备的条件：第一，申办人必须热爱社会公益事业；第二，有固定的服务场所；第三，老人居住的单人间使用面积人均不低于10平方米，双人间使用面面积不低于14平方米，三人间使用面积不低于18平方米；第四，医生、护士具有行医资格或上岗资格证，护理、特教人员有上岗证，食堂工作人员有健康证；第五，建有适合老人娱乐的健康场所，根据规范设置配套医疗设施或落实定点医疗机构；第六，工作人员与休养人员比例不得低于1：6；第七，建筑装潢必须符合国家消防安全和卫生防疫标准，符合《老年人建筑设计规范》。

2.如何申请举办养老机构：申办人在杭州市区（不包括萧山、余杭区）范围内举办，60张床位以下的，向区民政部门提出申请；60张床位以上的，向市民政部门提出申请。在县（市）范围内举办的，向所在县（市）民政部门提出申请。申办时需提交的材料：申办人符合申办资格，申请筹办养老机构时，需提交申请书、可行性研究报告、申办人的资格证明材料、拟办养老机构资金来源的证明材料、拟办养老机构固定场所和房屋的产权证明材料。

3.养老机构申请开业需办理的手续：民政部门自受理开业申请（以材料齐全为准）之日7日内，对所报材料进行审查，并进行实地验收。验收合格的，发给《浙江省社会福利机构执业许可证》；验收不合格的，将审查结果以书面形式通知申办人。

上述这些规定可以保证老人在选择的民办养老机构中能够得到良好的照顾，同时这也有利于政府对民办养老机构实现良好管理。但是，在这些规定之中，还是存在一些不利于社会办养老事业进一步发展的规定。其不利规定如下：

1. 申办养老机构需具备的条件：每床注册资金不低于5000元（包括流动资金和实物资金）；如何申请举办养老机构：香港、澳门、台湾地区的组织和个人，华侨以及国外的申办人采取合资、合作的形式举办养老机构，应当经外经贸部门同意后，向省级民政部门提出申请。申办时需提交的材料：申办人为杭州市户籍，属非在职人员的，由户籍所在地派出所出具户籍、身份证明；属在职人员的，需经所在单位同意，并出具证明。

2. 申办人为非杭州市户籍的，需提交本人户籍所在地区、县以上政府出具的介绍函及杭州市企事业单位的担保文书。申办人为社会组织的，需出具法人资格证明材料，非在杭的社会组织，还需在杭企事业单位出具担保文书。

3.养老机构申请开业需办理的手续：申办人在领取《浙江省省福利机构执业许可证》后，应向人事、工商、民间组织管理、税务、物价等部门办理有关登记手续。手续齐全后，方可从事、经营各项为老服务工作。

（三）杭州市民办非企业养老机构的优惠政策及其实施情况

为了鼓励社会力量兴办养老机构，国家、省、市政府出台了涉及各方面的鼓励、优惠政策。

1. 土地方面

《浙江省人民政府办公厅关于促进养老服务业发展的通知》（浙政办发〔2006〕84号）中提到优先安排养老机构建设用地。养老机构建设一般采取划拨的方式供地，对符合规划要求并具备划拨条件的养老机构用地，要优先予以保证；对不具备划拨用地条件的，也可采取协议出让方式供地，但应严格审批，确保土地真正用于养老事业。鼓励企事业单位、个人利用空闲的房屋资产兴办养老服务机构。杭州市“十二五”老龄事业发展规划提到，对福利性和非营利性养老服务机构，采取行政划拨方式供地；对营利性养老服务机构，采取招拍挂出让或租赁方式供地。

虽然政府制定了这些优惠政策和措施，但是真正实施起来却存在不少难题。首先，在目前众多的民办养老机构中真正享受到政府土地划拨优惠的养老机构寥寥无几，主要是因为政府有着一道道严格的资格审核程序，使得通过政府审核享有土地优惠政策的民办养老机构为数不多。其次，即使享有了土地优惠，民办养老机构的资金压力依旧巨大。

2.各类补贴和补助方面

从2012年起，浙江省财政对用房自建、床位数达到20张及以上、符合有关部门规定资质条件的非营利性民办养老服务机构，按照核定床位一次性给予每张床位6000元补贴；对于租用用房用期3年以上的非营利性民办养老服务机构，给予每张床位每年1000元补助，连续补助3年。

3.养老机构的费税方面

2007年杭州市人民政府办公厅颁布的《关于进一步加强养老服务工作的若干意见》中规定有关于养老机构的费税方面的优惠措施有：养老服务机构用电、用水、用气（燃料、燃气、热汽）等与居民用户实行同价，并免收相应的配套费（其中燃气配套费按现行收费标准的三分之二收取）。减半收取养老服务机构通信费（国内固定电话）、视听费、数字电视机顶盒购置费。企事业单位、社会团体以及个人向福利性、非营利性养老服务机构的捐赠，可通过当地慈善机构定向捐赠，捐赠数额可在缴纳企业所得税和个人所得税前予以全额扣除等。

4.贷款融资方面

财政部发布的《民间非营利组织会计制度》第2条规定：资源提供者向民间非营利组织投入资源不得取得经济回报，不享有所有权。同时根据《民办非企业单位登记暂行办法》第6条规定，组织解体时，出资人也不得分得财产。这样，自然而然，出资人的出资行为就等同于做慈善，是“一次性”的。在出资人的后续资金无可期许之后，要维持养老院的日常营运，剩下的只有贷款融资这一途径，但是政策中的信贷优惠在现实中根本不存在。

四、民办非企业养老机构的发展政策建议

民办非企业养老机构在缓解杭州市的老年人口养老压力方面发挥着不可取代的作用。为了促进杭州市民办非企业养老机构的发展和缓解政府的养老压力，具体来说政府应该做到以下几点：

第一，简化登记管理程序，放低准入门槛。

政府可以根据养老机构运行状况评估结果，为通过政府检验的民办非企业养老机构背书，以此提升老年人对民办养老机构的认同度，让更多的老人选择非营利性社会办养老机构。通过市场自身的调节和政府的行政手段，也有利于实现养老机构服务领域的优胜劣汰，整体提高社会上的养老机构的服务质量水平。

第二，制定并贯彻落实更多的优惠政策，加大政府扶持力度。

养老服务本身就是一个微利服务项目，如果缺少了政府的相关政策优惠，就会使养老服务在社会发展中逐渐失去吸引力。

虽然目前杭州市已经制定并执行了很多优惠政策，但是在实际效果方面有所欠缺，大多数的民办养老机构的运营状况都不是很理想。因此，杭州市政府要制定更多的优惠政策并加强执行力度，使民办非企业养老机构真正享受到政策优惠的福利。

第三，加大对民办非企业养老机构的财政支持。

兴办养老机构的起始资金基本上都是由发起人自己筹集的，由于政府对于民办养老机构产权方面的规定，抑制了社会对于民办非企业养老机构的资金投入的热情。

第四，加强对民办非企业养老机构的服务质量的监督。

在放宽民办非企业养老机构的准入门槛的同时，为了保证其健康有序的运营，政府需要加强对其后续服务质量的监督力度。政府可以引入“惩罚性税收”，即非营利性组织在参与养老服务时，必须要接受政府和社会公众的监督，规范运营，否则的话，将会面临严厉的税收惩罚。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 杭州市“十二五”老龄事业发展规划〔EB/OL〕. http：//www.sjaw.com.cn/P1.asp？id=3083.

〔2〕 杭州统计局2012年统计年鉴〔EB/OL〕.http：//www.hzstats.gov.cn/web/tjnj/nj2012/02/nj5.htm.

〔3〕 徐新，张钟汝.城市老龄社会政策的演进及挑战〔M〕.桂林：广西师范大学出版社，2012.

〔4〕 董红亚.养老社会化：嵊州模式研究〔M〕.北京：中国社会出版社，2010.

〔5〕 刘建伟.浙江出台优惠政策扶植非营利性民办养老机构〔N〕.都市快报，2012-01-28.

〔责任编辑：王 珍〕