城乡食品安全监管的差异化研究

许亚宝 周帮扬

摘要 食品安全发展与社会经济发展水平、工业化、城市化进程具有高度的契合性，由于我国城乡经济发展水平具有明显差异，导致我国城乡食品安全监管面临的问题也有所不同。分析了城乡食品安全监管的差异及原因，并提出完善农村食品安全监管制度和统筹城乡食品安全监管的对策建议。

关键词 食品安全；城乡监管差异；农村食品安全

中图分类号 S9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2014）11-03391-02

1 我国城乡食品安全监管的发展阶段

根据我国食品安全监管发展历程，可以将我国食品安全监管划分为以下几个阶段：第1阶段，新中国成立至1978年中国共产党十一届三中全会决定中国改革开放，该时期食品安全的主要矛盾是食品的供需严重失调，食品不能满足人民的生活需要。然而，该时期我国还是出台了一些食品安全方面的政策，如1958年1月中央人民政务院第167次会议批准《卫生部关于全国卫生行政会议与第二届全国卫生会议的报告》，并在该文中提出了卫生监督制度，此后，我国的卫生防疫监督、食品安全监督及传染病防治监督等工作机制逐步在实践中形成和完善。第2阶段，1978年十一届三中全会决定改革至2009年十一届全国人大常委会第七次会议通过《中华人民共和国食品安全法》，该时期的主要特点是食品的数量、种类、品种等得到了极大的丰富，人们的物质生活也得到了极大的改善，人们对食品安全的关注慢慢从食品的数量发展到食品的质量，绿色食品、有机食品等概念得到越来越多的认同。同时，该时期有关食品安全的法律法规及相关配套政策出台较多，如1982年11月19日全国人大常委会公布了《中华人民共和国食品卫生法》，该法是新中国第一部食品安全方面的专门法，对后期食品安全方面的立法工作具有重要的指导和示范作用。1996年3月，为了更好地实施新修改的《中华人民共和国食品卫生法》，卫生部发布了《进一步改革完善公共卫生监督执法体制的通知》，进一步调整食品卫生的执法监督体系。第3阶段，2009年《中华人民共和国食品安全法》颁布至今，该法的颁布实施对我国食品安全的发展具有重要意义。该时期食品安全领域的司法实践案件在不断增多，公众对食品卫生方面的权利诉求更加主动、积极。2013年12月9日，最高人民法院颁布《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》，最高人民法院第一次颁布食品类司法解释，对我国食品安全司法实践工作有重要指导意义。

在我国食品安全发展的过程中，我国食品安全行政执法监管的主体、方式、手段等都在不断变化，同时城乡食品安全监管也呈现出不同的特点。我国食品安全工作长期以来实行统一协调与分工负责相结合的食品安全监管体制。涉及食品安全监管的部门主要有农业、卫生、工商、质检、食品药品监督等，通过分段监管为主，品种监管为辅的方法进行监管。2010年2月，我国成立国务院食品安全委员会，统筹指导全国食品安全工作，督促落实食品安全监管工作，是我国食品安全监管的最高机构。2011年底国务院办公厅下发《关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》，取消了工商、质监的垂直管理，改为地方政府分级管理的体制，地方政府成为食品安全工作的责任主体。

2 我国城乡食品安全监管差异的成因

我国现阶段城乡食品安全监管体系的形成是多方因素共同影响的结果，其中包括2个重要方面：一是内部因素。食品安全监管机构自身体制、机制方面的因素。二是外部因素。城乡经济发展水平、居民收入水平、居民受教育程度、食品安全意识的差异也具有重要作用。

2.1 食品安全监管机构自身因素

随着经济社会的变迁，城乡社会亦出现显著性的差异，特别是行政管理机构的管理水平、服务水平已经成为统筹城乡发展的重要制约因素，引起越来越多的重视。在食品安全监管领域，随着《食品安全法》的颁布及国民对食品安全的关注度提升，中央高层对食品安全亦非常重视，成立由国务院总理任主任的食品安全委员会，统一协调全国的食品安全问题。同时，在中央层面，我国仍然保持着多部门分段监管的体制，卫生、工商、质检、食品药品监管等部门分工负责。但是地方层面来说，城乡食品安全监管体制仍然存在差异。2011年底，国务院下文决定取消工商、质检等省以下垂直管理体制，但是在城市区域内，食品安全监管部门通过设立分局的方式对城市各区域的食品安全问题进行监管，农村地区由于面积较大，人口较为分散，道路交通相对闭塞，加之机构编制人员、经费等问题，制约了农村地区食品安全监管工作的开展[1]。

2.2 消费者对食品安全监管机构不同的激励程度

影响食品安全监管差异的外部因素是多方面的。城市居民的受教育程度较高，获取食品安全信息的渠道更加多元化[2]，能够第一时间认识到食品安全问题的危害，也能够第一时间发出自己的声音，城市居民在食品安全领域的共同诉求更加容易形成合力，倒逼或者激励食品安全监管工作的开展。而农村地区，由于农民普遍文化程度较低，他们对食品安全的关注度较低，基本上没有这方面的诉求，这就不会激励地方政府或者地方食品安全监管机构开展工作。由于地方的财政经费有限，而需要地方政府处理的事又非常多，地方政府更希望把有限的财政资金用在迫切需要解决的或者对自己有利的项目上。

2.3 城乡二元社会结构

江南大学吴林海教授在《中国食品安全发展报告》中指出，目前我国食用农产品供应充足，安全水平实现新的提升，食品质量国家质量抽查总体状况进一步改善，出口食品的质量安全可靠。同时，我国农村食品安全消费应引起高度关注。通过对全国20个省（区）的200个行政村的3 885个农村居民调查的统计性数据显示，假冒伪劣、过期食品在农村食品市场上较为普遍[3]。在我国总体食品安全向好方向发展的同时，农村食品安全却出现了凹洼地现象，本质上，是我国城乡二元社会结构所导致。城乡二元社会结构在食品安全领域的表现为食品的来源，特别是加工食品的来源不同，城市的食品来源主要是大型超市或者连锁型便利店，这些食品的进货渠道是有严格要求的，没有通过安全检测是不可能进入城市的零售货架的。而农村的食品主要来源于县城的小型批发部，而这些批发部的食品又来源于周边的小型食品厂或者家庭式作坊等，这些小型食品生产厂卫生条件差、食品安全监管不严及生产者自身素质不高都可能导致进入农村消费者口中的食品存在极大的安全隐患[4]。二元结构还表现在食品安全信息渠道的差异，城市食品安全信息获取渠道非常多元化，既有商场或者厂家面对面的讲授某一类产品的安全性，又可以每天通过报纸阅读，了解身边的食品安全事件，加深对食品安全的印象。而农村居民的食品安全知识普遍缺乏。

近年来，我国不断推进城镇化建设，目的就是改变现阶段的城乡二元结构的现状，打破城乡食品流通障碍，实现城乡食品生产、流通的一体化。

3 改革城乡食品安全监管差异，实现城乡食品安全监管一体化

3.1 加强农村食品安全监管的力度，在监管人员、经费等方面逐步向农村倾斜

相比城市，农村人口分布相对更为分散，食品安全监管的区域也就越大，相应监管的难度也就越大。在地方，食品安全的责任主体是地方政府。首先，要建立食品安全领域的责任追究机制，要建立一个独立的食品安全评估机构，每个年度对各地食品安全进行评估，如果哪个地方不合格或者出现很大的食品安全风险，就必须问责该地方政府的相关领导责任。其次，具体负责食品安全监管有卫生、工商、质检、食品药品监督、农业等多个部分，分段分工监管，各司其责，但是往往由于一个食品安全同时涉及几个部门，涉及的部门就会相互推诿，导致最后没有人监管的现象。地方食品安全监管需进一步明确责任的同时，可以尝试组建一个多部门联合执法队伍，进行所在区域或者重点监管领域的常态化监管。这样在出现食品安全事故或者消费者举报食品存在问题的时候，先由联合执法机构受理，受理之后，经过现场判断具体由哪一部门负责，然后直接转交该部门负责处理，更快捷地把责任落实到责任单位及责任人。

要想改善我国农村食品安全监管现状，加大对农村食品安全监管机构的经费投入和增加监管人员数量是必不可少的。上面已经提到农村食品安全监管的现状，人少任务多，经费不足，与城市相比，农村食品安全监管方面的经费是非常有限的。不管是中央层面的财政拨款或者专项财政转移支付，还是地方的财政配套资金都应该逐年增加，以满足农村食品安全监管的实际需要。

3.2 提高农村食品消费者的食品安全意识，积极维护自身的合法权益

现阶段城市居民已经开始主动关注食品安全，掌握了一定的食品安全知识，并且学会了如何获取相关食品安全知识，来满足自身对食品安全知识的需求。但是农村居民对食品安全知识还是处于被动接受状态，而且这种被动接受的内容非常少。应在每年的《中华人民共和国食品安全法》颁布日及“3·15”消费者权益保护日，到农村地区进行大力宣传，这样不仅可以让农村居民更加直接地了解到食品安全知识，增加他们学习食品安全知识的机会[5]，而且可以繁荣农村文化，对新农村建设有巨大益处。

农村食品安全领域维权还处于原始状态，基本上是“大事化小，小事化了”的态度。消费者的维权及对食品安全的关注对激励政府加强监管起着非常重要的作用，只有消费者开始关注自己的权利，关注身边的食品安全，意识到食品安全的潜在危害及对儿童成长的不利影响，学会主动维护自身的合法权利，农村食品安全监管的步伐才会真正的加快。

3.3 加快城镇化建设，逐步消除城乡二元食品安全监管结构

城乡二元社会结构是历史的产物，有其存在的必然性，但是随着社会的发展，特别是农村社会的发展，破除现有的二元社会结构非常迫切[6]。首先，加快我国城镇化建设，走新型城镇化道路。城镇化最为重要的是可以更好地解放农村劳动力，提高农业生产效率，提高农村居民的收入。农村居民收入提高，购买力就会提高，这样他们就会对所购买的食品进行选择，价格因素对他们的影响就会逐渐降低，这将直接打压假冒、伪劣食品的生存空间。其次，在食品生产、流通领域，逐步打破地区间的贸易壁垒，减少食品流通成本。现阶段，地区间的流通壁垒、地方保护等依然存在，由于食品领域单个商品的利润非常低，加上其他人为成本因素，进一步障碍了品质优良的食品进入农村市场。第三，鼓励城市连锁型超市或者便利店去农村开店，发挥他们的渠道优势，改善农村食品安全现状。农村现阶段主要还是以小卖部或者零售店的形式存在，有些虽然名称上是超市，但实质与小卖部没有区别。鼓励这些有连锁经验、有优质食品货源的企业，到农村去拓展市场，提供优质、价格适中的食品，改变农村居民的食品消费习惯。

参考文献

[1] 刘鹏. 改革食品安全城乡分治 保障食品安全国民待遇[J].行政管理改革，2012（9）：51-55.

[2] 彭海兰，马卓，吴琳.城乡食品安全状况差距的成因分析[J].世界农业，2007（2）：28-29，36.

[3] 2013年《中国食品发展报告》发布会[EB/OL].（2014-02-28）http：//world.huanqiu.com/exclusive/2014-02/4868497.html.

[4]

廖天虎.论我国农村食品安全的控制体系[J].农村经济，2013（3）：95-99.

[5] 张庆虹.我国农村食品安全教育分析[J].现代商贸工业，2012（7）：59.

[6] 张炜达.推进我国食品安全监管城乡一体化问题研究[J]. 理论导刊，2012（10）：22-25.