对土地征收程序中农民参与的审视

王勇

[摘 要]公众参与是近来关注的热点，但具体到土地征收程序中的农民参与，尚未引起人们足够的重视。分析地方性法规和规章的规定，对泰州地区相关农村的实证调查，有力地说明了当前土地征收程序中农民参与的现状。公众参与的视角下，审视土地征收程序中的农民参与，发现在规范和事实层面存在一系列的问题：法律制度构建不完善，农民的参与能力仍需提高，农民参与的效力不足。

[关键词]城镇化 ；土地征收 ；公众参与 ；农民参与

[中图分类号]F301.24 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）10 — 0089 — 02

城镇化是我国未来经济发展的一项重要举措。作为城镇化过程中的一个重要环节，土地征收毫无疑问将会成为其中的一个关键问题。但正如有学者指出，土地问题处理不好，有可能诱发大规模的社会冲突。〔1〕因此，本文希望有助于人们对公众参与的概念有更深刻的认识，并在此基础上，解读现行关于土地征收程序的法律规定，分析对江苏省泰州市相关农村土地征收的实证调查，审视目前中国土地征收程序中农民参与存在的相关问题。

一、 公众参与的概述

作为一个政治概念，公众参与是近年来一直备受关注的热点，国内学者对其研究的作品也是层出不穷，但日常生活中公众参与概念的使用还是会显得模糊而缺乏确定性。为此，作者结合一些代表性的观点，进行了一定的梳理。

（一） 公众参与的含义

公众参与最早起源于美国的政治领域，指的是一种政治原则或实践。1960年美国学者阿诺德·考夫曼首次提出“参与式民主”的概念后，该词被广泛运用于基层民主领域，如社区管理、工作场所的民主和校园学生运动。不过，国外学者关于公众参与概念的理解也是多种多样的，其中较为代表性是Amstein观点，公众参与是公众的一种权力。参与是权力的再分配，通过这种再分配，那些被排除在现有的政治和经济政策形成过程之外的无权民众，能够被认真地囊括进（社会的）来。同时，他对参与的程度和质量进行了详细的分析，认为参与可以分为“真参与”和“伪参与”，为了区分这两类公众参与，提出了“公众参与阶梯”理论。①

公众参与在中国兴起大约是20世纪90年代，而公众参与成为广泛的社会行动和热门的政治话语则是21世纪初以后的事，特别是2003年以后发生如“孙志刚案”等一系列的公众强烈要求参与事件，使公众参与越来越成为中国社会热点和焦点问题。

江必新认为，公众参与指的是行政主体之外的个人和组织对行政过程产生影响的一系列行为的总和。〔2〕土地征收是政府的一项具体行政行为，农民作为直接利害关系人参与到其中，毫无疑问可以成为公众参与的一种，对农民参与可以理解为：农民通过规范性、多样性的方式有效参与土地征收的过程中，对政府土地征收的各项决策行为能够产生影响的行为。

（二） 公众参与的形式

传统的公众参与方法是比较简单的，公开咨询、公众会议和公开听证是最为普遍的为大家所熟悉的公众参与方式。而今，世界许多国家的地方政府和自治组织在实践中创造了许多新的、丰富多彩的、各有自己特点的参与方式。例如，英国和许多国家采取的公民评判团、焦点小组、和市民意见征询组；法国的街区议事会、公众调查和公共辩论；意大利的公民城镇电子会议和政府展示会。这些公众参与方式除有一些共同的、普遍采用的形式外，相当多的参与方式是针对不同的内容和对象而采取的，具有相当的专业性。

在中国，传统的公众参与形式主要是公众座谈会、讨论会和专家论证会，这几种参与形式至今仍在行政立法和决策中占主要地位。概括来说当前重要的参与方式包括：1、座谈会、论证会、听证会；2、公众调查；3、信访；4、举报；5、行政公益诉讼。〔3〕此外，实践中还出现了如公开征集意见、利用信函、电子邮件等现代通信手段征求意见等形态各异的公众参与形式，特别是近些年来，各地对公众参与形式也多有创新，出现了诸如“领导接待日”、“市长电话”、“领导走访”等程度不同的参与途径。

无论从国外学者的公众参与的八级阶梯分类以及多样的参与形式看，还是中国学者论述以及各地实践中特色的参与形式看，公众参与都存在不同的形式和程度，这对认识和分析中国土地征收过程中农民的参与方式和水平起到一种标杆的作用，为进一步改善民众的参与方式、提高民众的参与水平提供了可靠的理论依据。

（三） 公众参与的效力

现实中，不少立法尽管明确规定在制定行政立法和行政决策的过程中应当通过听证会、论证会、座谈会等形式听取公众意见，但是很少有立法对于公众在参与过程中得到法律权利和他们参与的效力做出明确规定。当然，我们首先要意识到，不论公众参与的程序如何，行政机关都保留最终做出决定的权力。也就是说，公众的意见不具有绝对的约束力，所谓的参与效力更多的是如何对公众意见进行回应。一个有效的公众参与，哪怕是最为简单的公众参与，在程序上也必须满足公众以下的基本要求：可以获取相关信息；可以提出自己的意见及表达想法，并相信有关程序会考虑其提出的意见；可以积极参与提出意见和选择方案；可以评论部分正式方案；能得到政府的反馈，并被通知进程及结果。〔4〕

因此我们可以理解，有效的参与意味着能保证公众决策体系或决定过程中尽可能早地注意到那些影响到他们的建议，公众清楚地了解通过参与使自己可以对决策作出贡献的那些事实情况，哪些是可以改变的和不可以改变的，公众有机会和途径参与并使他们的意见被决策者知晓，公众可以得到清晰的关于决策如何作出、为什么会这样作出的解释。

二、农民参与的现实状况

（一）土地征收程序简介

在我国，征地包含两种概念，即土地征收和土地征用。2004年《宪法》修正案，二者加以区分，从根本大法的高度对土地征收制度进行了确立。由于我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，城市土地属于国家所有，农村土地属于农村集体所有，只有对农村土地征收一种情形，即单向性的农民集体所有土地被征收为国家所有的土地。因此，本文中土地征收是指国家为了公共利益的需要依照法定程序强制取得农村集体所有土地或土地权益并予以补偿的行为。

我国关于土地征收程序的规定主要在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中，大致可概括为用地申请、拟订征地方案、进行征地审查、征地审核与批复、征用土地方案的公告、制定征地补偿安置方案、征地补偿、安置方案的公告、补偿安置的实施、颁发建设用地批准书这几个步骤。

同时，地方法规和规范对土地征收程序加以完善和补充，这里我们可以参考江苏省和泰州市的一些具体规定。江苏省国土资源厅发布施行的《关于进一步完善建设用地审查报批工作的通知》①中指出，从目前工作情况看，仍存在征地报批前听证、告知和确认程序履行不到位，报批内容不准确，报批材料不规范等问题。为进一步完善建设用地审查报批工作，规范程序，明确要求，强化责任，严格依法行政，现将有关事项通知如下：

规范征地报批前的工作程序

（1）《征地告知书》应当在拟征地所在地的乡（镇）、村、组内醒目位置张贴，张贴后应当通过拍照、摄像等方式留存证据，同时在市、县（市）国土资源局门户网上予以公告。告知的内容要全面、准确，其中地类、面积、土地补偿费标准、安置补助费标准等要与呈报的《征收土地方案》一致，补偿标准不得低于当地补偿安置标准和省政府规定的最低标准。《征地告知书送达证明》填写要规范，送达人、受送达人须签名或盖章，并填写日期。

（2）《征地调查结果确认表》中拟征地农村集体经济组织负责人（权利人代表）须签字确认，加盖农村集体经济组织印章，并填写日期；征地涉及到的农户签字必须真实有效，不得弄虚作假，被征地农户拒绝签字或者其他原因无法签字的，应当在备注栏内注明。

（3）征地告知后，被征地农村集体经济组织或者农户就征地补偿标准和安置途径提出听证书面申请的，市、县（市）国土资源部门应当按照《国土资源听证规定》组织听证，并将听证笔录复印件作为报件材料一并上报。被征地农村集体经济组织或农户在听证告知后5个工作日内未提出听证书面申请的，视为放弃听证。放弃听证的，市、县（市）国土资源部门应单独作出书面说明，并作为报件材料上报。

此外，为切实做好土地征收和征地补偿安置工作，规范土地征收程序，严格执行征地补偿安置政策，切实维护被征地农民合法权益，进一步推进被征地农民基本生活保障工作，根据土地管理法律法规和省市有关规定，江苏省泰州市海陵区人民政府印发过《关于规范土地征收程序严格执行征地补偿安置政策的意见》的通知（泰海政发〔2008〕6号）①，其中意见中提到，征地过程主要有六个步骤：告知征地情况；确认征地调查结果；组织征地听证；公开征地批准事项；支付征地补偿安置费用；征地补偿安置争议协调裁决。

（二）农民参与的实证调查结果

为进一步深入分析农民对土地征收的认识、参与现状及其参与意愿，作者对泰州市海陵区下属农村，以及兴化市（隶属于泰州市）的下属农村进行了访谈和问卷调查，下面以作者对现已完成的一些农村的调查结果为例进行分析（共走访200户人家发放问卷，回收有效问卷166份，有效率83%）。结果的整理和统计，依据问卷的设计来陈述，分为以下四个部分：

1.被征地农民基本信息

对问卷作答的男性为104人，女性62人；年龄主要处于40-59岁之间，共有98人，占82.53%，70岁以上的也有15人，另有14人为60-69岁之间，39人在40岁以下。被调查对象中没有上过学或只上过小学的为63.26%，达到初中水平的46人，高中及以上的有15人。个人收入方面，有53.61%达到20000元以上。

2.被征地情况

说到是否愿意被征收土地，有高达87.35%的人表示愿意被征地，主要原因是认为种地没有多少收入。多数都表示，就现在那几亩地，连供孩子读书都不够的，还是出去干活挣得多。而不愿意征地的人，认为征地补偿标准较低。在被问到自己是如何被征地时，几乎所有人都表示土地是在政府出面协商的情况下被征收的，政府发挥了很大的主导作用。

3.被征地时的参与状况

在调查的问卷中，我们发现在村干部通知后获悉被征地信息的占将近80.72%，而剩余的都是邻里相互交流时得知的，没有人是通过张贴的公告得知的。被调查对象中没有见过，也不熟知征地公告的达74.1%，见过并熟知征地公告的仅为12.65%。其中92.77%的人亲自参与了确认征地调查结果，另12人有群干部代为确认。同时，调查中发现没有人申请过听证，熟知征地方案和征地补偿安置方案的占63.25%，但没有见过也不熟知的同样也有27.11%。在询问如果征地过程中有争议将如何处理时，近90%的人选择找村干部商讨，17人选择上访。对自己的参与状况满意度，却是没有一个人选择不满意。

4.个人参与意向

谈及个人参与到征地过程重要性时，有31.32%人认为非常重要，65.66%认为重要，只有5人认为一般，没有人选择不重要。同时，每一个人在会与不会中选择积极参与征地过程中时都选择了会。利益大小成为了影响农民参与征地过程中的主要因素，有69.28%人选择，此外的有51人认为时间精力是影响自己参与征地过程的主要因素。

三、问题的总结和反思

（一）法律制度构建不完善

我国的城镇化是独特的，是政府主导推动型的，而非主要由市场运作、自发形成。为了推进城镇化的进程，设计了以GDP、引资额和财政收入等经济指标对政府官员进行考评的制度安排，并在实践中延伸到以村为基本单位，对村干部进行业绩的评比。此种模式下，凸显了当前法律制度存在的一些问题。

第一，没有对农民参与形成一个系统的规范。我国尚无一部专门规范土地征收的法律法规，更谈不上专门保障农民参与的法律法规。在现行的法律体系里，关于土地征收的法律程序主要散见于四个层面的法律制度中：一是法律层面的规定，其中最主要的是《土地管理法》；二是行政法规层面上的规定，其中最主要的是国务院颁布实施的《土地管理法实施条例》；三是部门规章层面上的规定，主要是国土资源部的规章；四是地方法规和规章。有关农民参与的规定也只是零散的分布在其中，具有相应的体现，实践中常被选择性忽视。

第二，对农民参与内容的规定缺乏广度和深度。以此次调查的泰州地区为例，依据土地管理的相关法律规定，土地征收程序中与被征地农户参与有关的主要有三个公告、两次听证。其中，征地审批前，公告、听证各一次。征地审批后，公告两次，听证一次。同时，不论是最高一级的《土地管理法》，还是江苏省泰州市海陵区人民政府印发《关于规范土地征收程序严格执行征地补偿安置政策的意见》的通知，亦或是江苏省国土资源厅施行不久的《关于进一步完善建设用地审查报批工作的通知》，都不含有农民参与到土地征收程序中的指导性规定，农民亦缺少类似工会这一类社会团体的组织，参与内容实际操作性较弱。

第三，农民参与的权利，无法获得司法救济的保障。一方面，我国司法不独立，法院审判中会受到各种干预；另一方面，对法院的消极处理缺乏有效的外部制约和监督。〔5〕造成农民提起诉讼时经常不被受理，求告无门，迫使农民选择上访。但上访的过程中经常又遭遇截留，甚至受到非法拘禁，致使农民的权利无法获得法律的救济。同时，由于农民救济渠道的堵塞，也让政府或村干部更加无所顾忌，为所欲为。②为了自己的功绩，而置相关的程序于不顾，农民参与的内容无法得到有效的保障，由此双方之间的矛盾不断激化。

（二）农民的参与能力仍需提高

通过问卷调查，我们能够了解到当前农民普遍认为个人参与到土地征收程序中是重要的，并会积极地参与到征地过程中，知识文化水平并不会影响农民主观上参与到其中的愿望。但是，我们需要客观的分析接受调查农民的基本信息，对当前参与到征地过程中的农民的能力有一个较为明确的认识。

第一，农民对土地征收相关的法律规定所知甚少。虽然我国农村不断进行普法活动，但是大多数只是处于一种宣传的阶段，农民并没有得到深入学习法律知识的机会，关于土地征收、听证、公力救济的途径等具体内容并不了解。如调查中，很少有农民能够有效的区分征收和征用，甚至一些村干部对二者的理解也不是很清晰，认为“反正都是被公家拿过去，自己主要就是负责做强大的思想工作，化解产生的矛盾”。

第二，农民的受教育水平仍然较低。从调查结果中我们可以看到，大部分农民是初中及以下文化水平。然而，知识文化水平会影响公民的政治参与。〔6〕而公众参与是公众的一种自我选择，大多数参与者之所以参与到行政机关的决策中来是因为该决策和他有利害关系。因此，为了防止农民参与到土地征收中时只看到了眼前的利益，或被人利用和煽动，使被征地农民的参与变成村干部或者少数非体制精英控制的参与，而丧失了农民参与的真正意义，我们需要提高农民的政治素养。

第三，农民的思想依然受传统文化的浸渍。费孝通先生曾指出，中国的乡土社会是一种长老统治，近乎可以说是没有政治的，有的只是教化。〔7〕虽然过去二三十年中，在西方大多数公民所表现出来的一个显著特征是普遍缺乏对政治和政治活动的兴趣。到今天，新的民主政治或公民文化的众多先进理念还远未深入广大农民的思想意识中，对政治活动仍会带有恐惧感。实践中我们发现，虽然最终接受调查的农民表现出对土地征收程序积极的参与愿望，但除非与自己的利益直接相关，农民对村务管理的参与并不热心，并不会积极地关注自己的参与权利，更多的倚重村干部。而大部分的农民，在我们提出要就土地征收问题进行访谈，特别是向其询问土地征收程序中村干部或政府行为时，选择了回避，不愿意配合。

（三）农民参与的效力不足

与日前丰富多样的公众参与形式相比，就现行法律规定来看，农民的参与方式主要就是听证，公告则是农民获得信息，参与的前提。可是，二者在规范层面和事实层面都不能切实的保证农民在土地征收过程中的参与效力。

第一，农民参与不具有全局性。依据法律规定，农民获得征收土地信息始于第一次公告，因此对《宪法》、《土地管理法》、《物权法》中土地征收目的的“公共利益”性的界定没有任何发言的机会，且不能在征地方案制定过程中提出任何的意见。征地公告仅仅是告知，并不作为农民表达意愿的一个程序，征地申请是否获得审批、征地目的是否合法、征地补偿安置方案的批准都是由政府主管部门单方决定的。因此，虽然在土地征收材料上报前在农村就有公告，但农民依旧不能对土地征收的决定产生实质性的影响。在政府决定做出后，农民只有接受，而不能通过有效的沟通机制，要求政府作出合理的解释。

第二，公告并不能及时地将征地信息传达给农民。在实践调查中，我们发现大部分人都没有见到过张贴在村里的公告。这也解释了江苏省国土资源厅提出的从目前工作情况看，仍存在征地报批前听证、告知和确认程序履行不到位，报批内容不准确，报批材料不规范等问题。即使现行江苏省强调《征地告知书》应当在拟征地所在地的乡（镇）、村、组内醒目位置张贴，张贴后应当通过拍照、摄像等方式留存证据，同时在市、县（市）国土资源局门户网上予以公告，似乎也没有能够产生良好的效果。①相反，更多地成为了政府规避自我责任的方式，而不能真实、有效地保证农民获取相关信息，保障自己的权利。

第三，听证在农村完全流于形式。现今法律规定中，听证可谓是农民参与的最重要的方式，但在农村的土地征收过程中却不能够发挥其效用。首先，规定欠缺合理性。如江苏省规定，“被征地农村集体经济组织或农户在听证告知后5个工作日内未提出听证书面申请的，视为放弃听证”。仅仅5个工作日，在如上已证明信息还不能及时的让农户及时获取的情况下，申请听证的有效期可能就已经过了。同时，法律规定难以落实。我们在调查中发现，只有很少一部分人提到有被告知拥有听证的权利，而其余所有人都不知有申请听证的权利。因此，也就不惊讶竟然没有任何人申请过听证。当然，即使真的举办了听证会，农民是否可以拥有充分阐述理由、表达意见的机会，以及提出的意见能够多大程度的反馈到最后的决策中，仍是一个疑问。

四、总结

公众参与的视角下，我们发现土地征收程序中的农民参与存在着法律制度不完善，农民参与能力有待提高等诸多的问题。但是，考虑到调查范围有限，相信这些问题只是冰山一角。未来城镇化的进程中，土地征收将依旧是我们需要关注的重点，农民参与的程序亦需有效的规范。因此，以后我们不仅要始终加强理论的研习，还需要通过不间断地深入农村调查，把握农村发展的动向，以真正地认清当前土地征收程序中农民参与存在的问题。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 于建嵘.农民失地失业是一个严重的政治问题〔J〕.探索与争鸣，2004，（01）.

〔2〕 江必新，李春燕.公众参与趋势对行政法和行政法学的挑战〔J〕.中国法学.2005，（06）.

〔3〕 王周户.公众参与的理论与实践〔M〕.北京：法律出版社，2011：148-165.

〔4〕 蔡定剑. 公众参与：风险社会的制度建设〔M〕.北京：法律出版社，2009：20.

〔5〕 程洁.土地征收征用中的程序失范与重构〔J〕.法学研究，2006，（01）.

〔6〕 〔美〕罗伯特·A.达尔.论政治平等〔M〕.谢岳，译.上海：上海世纪出版集团，2010：34-36.

〔7〕 费孝通.乡土中国〔M〕.北京：人民出版社，2008：83.

〔责任编辑：史焕翔〕