村民自治与农民法治意识的培育

丁德昌

[摘 要]法治意识是农民公民意识的核心意识，是社会主义法治建设的内在精神条件。农民法治意识是农民公民意识的内核。村民自治是农民法治意识培育的制度平台，是农民法治意识培育的制度载体、民主方式和实践基石。优化村民自治、培育农民法治意识，不仅应完善村民自治立法，健全村民自治组织体系，还应重塑乡—村法治关系。

[关键词]村民自治；法治意识；农村法治

[中图分类号]D920.0 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）10 — 0085 — 02

一、法治意识：农民公民意识的核心意识

（一） 法治意识：社会主义法治建设的内在精神条件

所谓法治意识，指依靠法律管理国家、管理经济和治理社会的观念，即公民对法律性质、地位、作用等问题的认识和看法，是公民关于法治的心态、观念、知识和思想体系的总称。法治意识包括规则意识、权利意识、程序意识等内容。法治意识是主体对法治现象的反映，是公民对法治的自觉认同，“充分地反映了一个国家的民众的法律认知水平以及基于这种认知水平而形成的对法律规范本身的确信和遵循程度。”〔1〕法治意识是公民意识的重要组成部分，公民意识涵盖了法治意识。法治意识是法律得以有效运行的心理条件。亚里士多德指出“法律所以能见成效，全靠民众的服从。”〔2〕

法治意识是实现社会主义法治的内在精神条件，是社会主义法律体系有效运行的心理基础。亚里士多德认为，“法治应该包括两重重要意义：已成立的法律要获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”〔3〕法律要得到公民的普遍服从，关键在于法治意识深入人心，法治成为公民的普遍崇高的信仰。法律至上是法治意识的根本形态。公民对于法律只有具有象宗教信徒般的虔诚信仰，法治才能最终在社会中生根、发芽、开花、结果。伯尔曼指出，“法律必须被信仰，否则它必将形同虚设。”〔4〕 法治意识是法治的精神和血脉。法治意识的对立面是人治意识，法治是人治的天敌。是“权大于法”还是“法大于权”是人治和法治基本分水岭。在法治社会，绝对没有超越于法之外的特权。如果说，法律制度是法治的“硬件”的话；那么，法治意识就是法治的“软件”。没有法治意识“软件”的驱动，法律制度只是一堆毫无用处的什件。公民只有具有强烈的权利义务观念，严格遵循法律规则，严格在法治轨道内按照法治程序办事，社会主义法治大厦才能最终建成。

（二） 法治意识：农民公民意识之内核

农民法律意识是农民关于法、法律现象的思想、观点和心理的总称，是农民对法与法治的认知、情感、态度和意志等各种心理要素的有机综合。农民法治意识是农民公民意识的核心意识，主要包括规则意识、权利义务意识、法治程序意识等方面内容。农村法治是农村法治有效运行的社会心理基础，是农村构建法治社会的有效心理基础，“农民法律意识是农民法律行为的直接支配因素，是法治舆论力量的基本来源。”〔5〕法治意识能促进农民建立以法律为指导的行为模式和生活方式，在社会实践中积极守法。

我国是一个以农民占社会人口大多数的社会主义国家，农村法治一直是我国社会主义法治建设的重点和难点，“没有农村的法治化就没有整个中国的法治化。”〔6〕中国的法治现代化离不开农村法治的现代化，没有中国农村的法治化就没有整个中国的法治化。而法治的根基在于法治意识的生长和发育。农民法治意识的发育和农村法治社会的生长是农村现代化的根基和土壤，“法治意识能使农民建立现代的以法律为指导的行为模式，在社会生活中积极守法。”〔7〕具有强烈法治意识的农民绝不仅仅是消极守法，而且积极地运用法律维权，进而基于对法治的信仰积极护法、卫法。

改革开放以来，随着农村社会主义市场经济的逐步兴起，农民的法治意识逐步得以增强。但由于千百年专制传统的影响，几千年来长期匍匐在专制主义之下，农民人治意识浓厚而法治意识严重缺乏。小农经济的脆弱性导致农民习惯于依附权威，渴望为其做主的“清官”，习惯于顺从权力，缺乏独立平等的人格意识。当自身的权利受到侵犯时，缺乏通过法律维权的意识和勇气。农民遇到纠纷时，要么通过自身武力解决，要么忍气吞声一味无原则的忍让，真正理性地通过法律途径解决的非常少。不仅如此，农村违法犯罪相对突出，打架斗殴、赌博、重婚、种毒吸毒、遗弃女婴、不赡养老人等现象比较严重。这些都反映了农民法治意识整体上依然比较淡薄。因此，农民法治意识依然是制约我国社会主义法治建设和构建我国社会主义法治国家的重要“瓶颈”。

二、村民自治：农民法治意识培育的制度平台

（一）村民自治：农民法治意识培育的制度载体

无论是社会主义新农村建设，还是新型城镇化的推进，都离不开农村法治秩序的构建。法治，不仅是一种治国方略，更是现代文明社会公民的一种重要的生活方式，“法治是人类文明的重要成果和基本依据。”〔8〕依法治国建设社会主义法治国家的治国方略，不仅体现为一种以法治治理国家的理念，更要体现以一系列的法律规范为制度依托。同时，社会主义法治的有力推进必须以人们具有深厚的法治意识为根基。一个没有法治意识的民族，是无法踏上法治国家的坦途的。而法治意识作为一种观念上层建筑，同样也必须以政治上层建筑为依托。

村民自治是我国农村基层实现政治民主的宪政安排，是我国农村法治化建设重要的制度依托，“村民自治作为基层自治，在我国是值得培植的重要法治基础。”〔9〕村民自治是在法治轨道范围内规范运作的。《宪法》以国家根本大法的形式规定村民自治组织的法律性质；《村组法》则是村民自治运作的具体的法律规范，为村民自治运行提供法治轨道。《村组法》所规定的村民自治的基本内容是“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”，并对自治各个环节都进行较为周密的制度设计。村民自治法律规范为农村法治建设和农民法治意识的培育创设了制度环境。尽管村民自治在实践中还存在种种问题，但村民自治立法为推进长期匍匐于封建专制传统的中国农村法治化进程具有不可估量的重大价值。村民自治作为国家的一种宪政安排，其在全国的推行又有力地推动了农村法治意识的生长。

（二）村民自治：农民法治意识培育的民主方式

民主是自治的本质属性，萨托利指出，“民主即人民的统治或权力。”〔10〕“人类社会民主的发展，是公权与私权、公域与私域抗争的过程，它直接反映了国家与社会之间的关系。”〔11〕民主是法治的前提和基础，法治是民主的制度保障。邓小平指出，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。” 〔12〕法治作为社会现代化的基本模式和条件，没有民主当然就没有法治现代化。培育农民法治意识建构农村法治，必须寻求有效的民主形式。

村民自治就是农村社会生活法治化的民主方式，民主是村民自治的本质属性。村民自治是国家在广大农村社会真正让农民行使“当家做主”直接民主的制度安排。在村民自治中，广大村民通过“四个民主”的民主形式对事关村民切身利益的公益事业和公共事务进行自治自理。如在民主选举中，农民通过“海选”、“暗箱投票”等民主方式和民主技巧，不仅拓展了候选人的范围，而且也增强了民主选举的真实性，从而摒弃了以往村干部任命的人治的随意性。在大多情况下，由于村民自治中民主选举反映广大村民对村干部人事问题的真实意愿，从而激发村民严格按照村民自治的法治程序进行选举。又如在民主监督中，《村组法》确立了村务公开的原则，并明确规定了村务公开的范围。这在满足村民对村务的知情权同时，为村民对各种村务中可能出现腐败现象提供了制度依托。通过村务公开激发了村民的法治监督意识，为村民自治的良性运作奠定了监督基础。通过“四个民主”的民主方式，村民的法治意识在浓烈的民主氛围和民主气息中不断得到提升。

（三） 村民自治：农民法治意识培育的实践基石

法治意识是法治社会构建的心理动因，是宪政社会的心理基石。培育农民法治意识是构建农村法治与宪政的基础工程。村民自治不仅为农民法治意识的培育提供制度载体，村民自治的民主实践更为农民法治意识的培育提供良好的实践平台。

村民自治从萌生到全国的普遍实践至今已逾三十载。亿万农民在村民自治实践中探索和总结了村民自治法治实践的基本规律，特别是《村组法》的修改为村民自治实践提供了更加完善的法治路径。应该说，虽然村民自治实践中存在种种瑕疵，但总的来说其实践还是在法治的轨道范围内运行。在民主选举中，“海选”、一人一票、秘密划投票间等让广大村民感受到法治的自由与平等精神。在民主决策中，亿万农民除了充分运用村民大会和村民代表大会的组织平台外，还创造了户代表会议、村民议事会、理事会等议事和决策组织。通过不同的议事和决策组织，亿万村民懂得了法治程序的分化和制衡精神。在民主管理中，广大村民充分运用从《宪法》到《村组法》到各省市的地方性法规规章等一系列法律制度，而且还创造性地利用村规民约等民间“活法”，学会了依法治村、依章管理和依约自治的管理方法。在民主监督中，广大村民通过《村组法》规定的村务公开制度、民主质询制度、民主评议制度、离任审计制度等制度对村民自治事务进行民主监督。通过一系列的民主监督，广大村民的法治监督意识得以逐步增强。经过三十多年村民自治的法治实践，广大村民法治意识在村民自治的民主实践中得以潜滋暗长，法治精神大大增强。

三、优化村民自治，培育农民法治意识的基本路径

（一） 完善村民自治立法，为农民法律意识培育奠定制度基础

社会主义法制是一个包含立法、司法、执法、守法和法治监督在内的互相联系的有机环节。其中守法必须以立法为前提，只有制定得良好的法律才能获得公民内心的服从和遵守。可见，守法意识的培育必须以“制定得良好的法律”为前提，只有良法才能唤起公民对法治的真诚信仰，“法律是法律信仰中实体信仰与仪式信仰的共同对象，只有富有正义性的法律才具有被信仰的基础。”〔10〕虽然修改后的《村组法》对比旧法已经有了较大完善，但仍然存在较大瑕疵有待于进一步完善。《村组法》毕竟属于组织法范畴，制定系统的《村民自治法》势在必行。法治的良善首先必须建立完善的法律制度体系。应遵循法治的基本原理，建立和完善村民自治法律体系。

第一，应重视村规民约等“活法”，增加村民的自治性。应在充分调查村民自治实践的基础上，将村规民约中具有普适性的“活法”适时提炼为法律制度。实践中提炼的“活法”可先通过规章或单行法律法规的形式在条件成熟时适时上升制定《村民自治法》。

第二，应消除法律冲突，消除法律漏洞。保证村民自治立法的协调性。良善的法律不仅是树立法律权威的前提，也是公民法律意识和法律信仰生长的基本条件。一个彼此冲突、漏洞百出的法律不仅会使法律的权威丧失殆尽，而且必然严重毁损公民法治意识的宪政基础。首先应消除村民自治法与其他法律的冲突。村民自治立法应在以尊重村民自治权为原则，消除其与《国土资源法》、《农民权益保护法》等法律关于土地处置等方面权力配置的法律冲突。其次应消除村民自治法自身内在的冲突。同时，应弥补法律漏洞，法律漏洞是法律违法立法计划的不周延性。弥补法律漏洞，将如民主议事协商制度、村干部承诺评议制度、村民公决制度等体现民主自治精神的法律纳入村民自治立法。

第三，强化自治程序，规范自治行为。程序是公正之母，公正的程序能“促进实体目标的实现。”〔14〕 程序之所以能达到公正，因为“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意、专断和裁量。”〔15〕在村民自治中，一方面，要明确规范村规民约的制定和修改程序。作为村民自治的“小宪法”， 村规民约制定和修改应该由具有较高法律和文化知识的村民起草；然后由村民会议按照严格的程序制定或修改；最后报乡、民族乡、镇人民政府备案，由村委会监督执行。农民在村民自治中遵守严格的法律程序，必将有助于其法治意识的培养。同时，规范村委会选举、决策、管理和监督的具体程序。从候选人的提名到选举的具体流程，都必须规定相应的时限、方式和操作规程。另一方面，应强化村务公开程序，为提升村民程序意识提供立法基础。“法治的核心是程序，法治水平的高低取决于程序化的程度。”〔16〕在村民自治程序中，关键是村务公开程序。只有公开，才能公平；只有公开，才能公正。村务公开不仅结果应公开，村务处理过程也应公开。不仅因完善村民公开的内容，也应规范村务公开的形式。在村民自治中应坚持民主议事、民主理财、民主考核、民主评议等程序。通过村民自治中程序化的村务公开实践，广大干部和群众的法治程序意识必将得到潜滋暗长。

（二） 完善村民自治组织体系，为农民法律意识培育坚实组织保障

第一， 遵循制衡原则，合理配置村民自治的组织机构。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易额一条经验。”〔17〕权力的良性运作必然遵循权力分立和制衡的基本原理，“根据该原理，村民自治中权力机构、执行机构和监督机构组织应该分化。村民自治权力组织构架应该分别由三个不同的组织行使，即权力机构为村民会议或村民代表大会；执行机构为村民委员会；监督机构为村民监督委员会或村务监督小组。这三类机构人员应分立，不能相互兼职。这样既可以起到制衡作用，又能最大限度调动村民参与自治的范围，为村民自治中农民的法治意识的培养奠定组织基础。

第二， 设立村民会议常务委员会，强化权力机构职权。目前，村民会议或村民代表大会虽然是村民自治的权力机构，但却是临时组织。由于立法中村民会议缺乏常务机构的设置，实践中往往由村委会越位召集和主持。由执行机构召集主持权力机构开会，严重违背了权力分立与制衡的法治基本原理。笔者建议增设村民会议常务委员会。其委员由三到五人组成，选举村中德才兼备、热爱公益事业的村民组成。为了不加重村民负担，该委员会可实行无薪制，只是对于召集主持村民会议和村民代表会议及其他重要事务时给予一定的务工补贴。村民会议常务委员会的设立，必将强化村民会议的日常职能，提升村民自治效能，从而让村民在村民自治中真切感受到自治和法治氛围，其自治意识和法治意识必将获得潜滋暗长。

第三、设置村务监督小组，培育村民法治监督意识。 “不受制约的权力必然导致腐败，绝对的权力必然导致绝对的腐败。”〔18〕村务监督是“为了防止个别利益危害整体利益，维护村庄正常治理秩序，实现有效的村务管理而对村庄公共权力实施的一种必不可少的调整和控制措施。”〔19〕为了增强对村务民主监督的绩效，成立村务监督委员会势在必行。村务监督委员会可由三名村务监督人员组成，其成员也应从村民中热衷公益、公正正直的村民中选任，村民会议常务委员成员可有1人兼任。村务监督委员会对村务监督方式可分为事前监督、事中监督和事后监督。事前监督，即参与村务决策，对明显违法违规或不合理的村务决策进行抵制，提出合理化建议，必要时提请召开村民大会或村民代表会议进行协商决策。事中监督即对村务管理进行全程跟踪，抵制村务管理中违法违规或不合理的管理行为。村民监督委员会对于村民提供的监督线索，必须予以回应进行调查。事后监督即村务事后进行监督检查，审查其绩效和是否存在腐败行为。村民监督委员会的设置与运作可使村务监督由以往的兼职变专职、临时变常态。村民监督委员会的创设，对于增强广大村民对村务的法治监督意识乃至民主意识具有重大意义。

（三） 重塑乡—村法治关系，健全村民自治功能

我国宪法与《村组法》都将村委会的法律性质定位为“自我教育、自我管理、自我服务”的“三个自我”的基层群众自治组织。同时，根据《村组法》规定，乡镇镇府和村民委员会的关系是“指导与被指导”关系。然而，在实践中，由于行政权力过于强大，乡镇政府往往利用其行政权力自觉或不自觉地将村民委员会沦为其代理人或“腿”。 如此使得村民委员会具有准行政性质，从而使村民自治发生较为严重的异化，严重影响村民自治的自治绩效和民主成色。实践中的村民委员会的准行政角色，使得乡村干部人治意识有余而法治意识难以发育。因此，重塑乡—村关系，对于恢复村民委员会乃至村民自治的宪法定位，对于培育村民自治中广大村民的法治民主意识意义深远。

第一，科学界定乡村关系，合理定位乡村权力与权利关系。目前，《村组法》只是笼统规定了乡镇政府和村民委员会是“指导与被指导关系”，并未对村民自治中基层政权对村民自治事项的指导范围和指导方式作出具体规定，导致乡镇政府在实践指导中无法可依而任意为之。因此，科学界定乡村关系，对于实现乡村关系法治化和培育乡村干部的自治意识具有重要意义。应改变现行立法中对乡镇政权和村民委员会的“指导与被指导”关系的笼统规定，具体明确乡镇政府对村民自治事务的指导范围和指导方式。乡镇政府指导村民自治的范围和方式能有效地规范和防范乡镇政府人为干涉村委会人员选举和其他自治行为，使村民自治在法治的轨道内良性发展。科学界定乡村法治关系，对于培育乡村干部和广大村民的权利意识和权利与权力合法治关系意识具有重要意义。

第二，应明确乡镇行使国家权力方式，为乡镇依法行政提供组织保障。乡镇政府作为国家基层政权担负着在中国广大农村行使国家权力，将国家法令政策贯彻至中国广大农村社会的重大使命。在计划经济体制下，国家权力一插到底直至社会的最底层，严重制约了广大农民的积极性和创造性，农民的自治意识难以发育。然而在村民自治背景下，这种管理体制不仅不利于农民积极性的发挥，也是与村民自治的属性根本悖理。创新乡镇政府行使国家权力的方式，不仅是村民自治的基本要义，也是构建社会主义法治社会的根本要求。创新乡镇政府行使国家权力的方式，应探索乡镇政府依法行政的方式，培育乡镇干部依法行政理念。应改变目前七站八所作为县在乡镇的派出机关的管理体制，直接将其归属于乡镇政府管理。乡镇政府应充分利用七站八所开展工作。只有乡镇政府有自己的行使形成权力的职能部门，才可能根本改变乡镇政府将村委会作为行使其行政权力的“腿”的现状，从而为其依法行政奠定坚实的组织保障。而只有乡镇政府的职能部门发育健全，才能在组织层面为乡镇政府依法行政自觉尊重村民的村民自治权利提供保证。

第三，强化政府责任，明确规定乡镇政府违法干预村民自治的法律责任。“责任政府既是现代民主政治的基本理念，又是一种对政府公共行政的制度安排。”〔20〕 强化政府责任，增强政府责任意识，是实行社会主义法治国家的基本要义。乡镇政府作为我国广大农村社会直接治理者，强化其政府责任对于建构农村法治具有重要意义。然而，没有以法律制裁为强制手段的法律责任规定的话，强化乡镇政府的政府责任也必将是空谈。为了有力制约乡镇政府非法干预村民自治的行为，必须要强化其法律责任。对于非法干预村民自治的行为，应该明确领导责任、分管责任人和具体责任人的责任形式和责任方式，并在实践中加强对乡镇政府有关人员干预村民自治行为的打击力度。强化非法干预村民自治行为的法律责任，对于培育村民自治中乡镇政府责任意识和法治理念具有重要意义。

四、结语

农村法治的实现，对于我国农村人口占绝大多数的农业大国建构社会主义法治国家具有不可估量的价值。而农村法治实现根本在于农民法治意识的养成。村民自治作为我国农村基层社会实现自治与法治的制度安排，必将在激发农民法治意识、推进农村法治建设中起到关键作用。由于制度设计的误区和实践运作的背离，村民自治出现较为严重的异化现象。完善村民自治，对于农民法治意识的培养，对于农村农村法治社会乃至社会主义法治国家的构建具有极为深远的意义。

〔参 考 文 献〕

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