学会参与社会治理的制度障碍

韩晋芳 夏婷

[摘 要]随着社会体制改革进程加快，学会在社会治理中的作用得到广泛关注。本文梳理了学会在社会治理中的作用和机制，说明学会为科技工作者服务、为会员服务是学会参与社会治理的根本。在此基础上，分析了当前学会在参与社会治理中存在的问题，并从制度层面对制约学会发挥作用的因素进行了分析，提出应着力从社团管理制度、期刊管理制度和公益捐赠等几个方面改善学会发展的制度环境。

[关键词]学会 社会治理 机制 制度

改进社会治理方式、激发社会组织活力是当前国家治理体系现代化建设的重点领域，因此应通过调整政府与社会组织的关系，让社会组织释放活力，以期为公众提供更多元、高质的服务。为实现这一目标，政府开始有意识地培育部分社会组织参与社会治理，尤其是行业协会商会、科技、公益慈善和城乡社区服务等四类组织。政府为这四类社会组织的发展提供一系列优惠条件，包括提供促进组织发展的政策环境，向它们转移让渡部分政府职能等。这些政策举措为社会组织的发展提供了良好的环境和发展空间，激发了社会组织的活力。然而，囿于政策制度环境构建的复杂性和系统性，社会组织所面临的制度环境还有某些不完善之处，仍旧制约着社会组织的发展。本文以学会为例，考察学会在社会治理中的作用，分析学会参与社会治理的机制和现状，以理清学会参与社会治理所面临的制度障碍，并提出相应的对策建议。

一、学会在社会治理中的作用

学会诞生于17世纪，是科学社会化的产物。在漫长的发展历程中，学会形成了独具特色的组织特性，这既使它具有一般社会组织的基本特征，能够独立自主地发展演化，承担作为社会组织的基本职能，又因其知识性和学术性而得到各国政府的重视，是参与社会治理的重要力量。

作为社会组织，学会具有志愿性、自治性、合目的的统一性等基本特征。学会是为了实现成员的共同意愿而成立的，是各学科、部门、地域的科技工作者基于公共意识、责任意识、参与意识和奉献精神之上的自觉努力，是科技工作者结社愿望的实现。学会也是自我管理、自我决策、自我发展的社会实体，在内部管理上实行民主自治，会员或直接参与社团的管理，或通过委托——代理机制，选举会员代表大会，代行其权利，表达自己的愿望和利益。由于具有相同的知识交流目标和专业实践目标，学会的会员天然地具有某种“合目的的统一性”。这种统一性还表现为会员拥有共同的科学范式，包括共同的问题、解决问题的框架、信念、偶像等。学会通过共同的行为范式规范会员行为，使组织协调统一为一个整体，为共同的学术目标而努力。

与一般的社会组织相比，学会还具有学术性和公益性的特征。学会是由具有某种专门知识或对某种专门知识、某些问题感兴趣的人员组成的。他们聚集在一起，或研讨与知识生成、发展演化相关的问题，或交流知识和技术，将自己的所知传播给其他人，以促进知识的交流和技术知识的运用。学会的工作对象虽然是会员，但操作对象却是知识，旨在促进知识的创造和流动。学会开展活动的目的不是为获取经济利益，而是促进会员自身知识和技能的增长、推动知识的发展和运用以促进社会进步。在这种过程中，部分学会虽因提供社会服务获得了一定的经济收益，但这些收入并不在社团成员中分配，而是用于组织发展。另外，科学知识属于公共资源，具有永存性、非排他性和受益面的无限性，这也使得学会的活动具有公益性。学会虽然是互益性组织，却具有公益性特征，在很多国家享受公益组织的减免税待遇。

学会的组织特性决定了它在社会治理中的重要性。社会治理是面向社会问题与公共事务的一个行动过程，参与者包括公共部门、私人部门和公民在内的多个主体，通过正式制度或非正式制度进行协调及持续互动[1]。由于社会治理面向的是社会问题和公共事务，政府在寻求合作伙伴的过程中，必然会首先选择带有公益目标或影响面大的社会组织。学会的公益性追求、会员的志愿精神与政府社会治理的公共目标存在很多契合之处，他们之间可以形成普遍的合作。

政治、经济、社会的发展迫切需要学会参与社会治理。现代社会日益分化使得社会需求多样化和复杂化，需要多元主体提供更多的个性化服务。我国当前的治理体制沿袭自计划经济时期，政府一般依靠自己所属部门附设的研究机构来为决策提供依据，科研项目评价也多由政府抽调部分专家组成相关的评审委员会组成，这种决策机制和评审机制越来越受到社会的质疑，甚至带来一些不良的后果。经济社会转型和信息技术的发展也使民间社会发展遇到的问题越来越多，这些问题可以借助信息手段在社会上放大，从而产生不良的社会影响。拥有众多专业会员的学会以“中立的第三方”地位参与社会治理，可以协助政府科学、民主决策，缓解社会矛盾。

来自传统文化的启示也说明学会应成为社会治理的重要力量。在中国传统社会中，多数知识分子都秉持“修身、齐家、治国、平天下”的人生理念，希望通过自己的所学造福社会。掌握知识的“士大夫”阶层的作用是独特而关键的，如钱穆曾指出：“士是社会的主要中心，亦是政府之组成分子，是结合政治社会使之成为上下一体之核心”[2]。面对经济社会发展的重要瓶颈期，学会组织科技工作者参与社会治理，提供公共服务责无旁贷。而加入学会并参与学会组织的活动是科技工作者参与社会生活，共同完成公共事务的一种非常重要的方式。如上所述，学会自身的特性、经济社会发展的迫切需要、中国传统文化中知识分子阶层所起的作用等，都决定了学会能够被政府信任，成为政府的合作伙伴，成为社会治理的重要力量。

二、学会参与社会治理的机制

学会参与社会治理包括内部治理和外部治理两个层面。内部治理主要是对会员行为的规范，对会员形成一定的影响力，属于学术共同体内部的治理。治理途径主要有组织开展学术活动、编辑出版科技期刊、开展科技评价与奖励等。会员在参与学会组织的学术活动中，除获得知识和学术信息外，还无形中接受同行思想和行为规范的导引。正如李志峰和斯梅尔瑟等人指出的，学术职业具有感召力，依靠共同的价值和义务信念将人们组织起来。人们由于信赖高深知识的作用和价值，并把这种信赖转化为对高深知识控制和垄断者的一种自愿的服从[3]。尤其是在面对面的学术交流中，一些既掌握高深知识，又有崇高科学精神的学术权威的个人魅力往往令人折服，对会员学术规范和道德规范的养成影响甚剧。在学术活动中自然形成了对参与者的制约，认可并遵循共同规范的人可继续游走于学术共同体间，而不遵循规范的人则受到学术共同体的驱逐。一旦被学术共同体驱逐，就很难在学术圈中继续生存下去，对于以科技为职业的科技工作者来说，这是一种很严重的惩罚。这种规范不是以掌握知识的多寡、知识观点的对错为评判依据，而是依据学术共同体普遍的原则和共同的行为规范。

开展学术交流活动，让会员出于对知识的好奇而参加学术活动从而潜移默化地影响自己的行为是一种柔性规范，编辑科技期刊与开展科技评价和奖励等则构成了一种硬性规范。科技期刊的出现是通报学术研究成果的需要。在科技期刊上发表文章有严格的要求，先要接受期刊编辑委员会严格的审查，在文章刊登后还要面对全部学术同行的审查，以此来强制研究者遵循学术规范。科技评价是科技工作者科研能力和科研成果获得同行认可的主要方式，在科技评价的基础上，学术共同体评选对科技发展做出重要贡献的人员，并给予精神和物质上的奖励，由此形成学术共同体内部的科技奖励制度。学术共同体的认可和评价是科技工作者从事科技职业的硬通货，评价过程中伴随各种严格的审查程序，自然也就成为一种硬性规范。

外部治理是指学会组织会员参与到政府和社会活动中，利用知识优势和会员的精神特质参与社会治理，影响社会环境，属于学术共同体外部治理的范畴。学会参与外部社会治理的途径之一是为政府决策提供依据，或接受政府委托开展科技项目评价等，主要以政府购买服务的形式来实现。学会作为独立的社会实体，与政府签订服务购买合同，学会遵照合同提供服务。在这种方式下，政府和学会之间是两个独立的主体，委托与购买的行为完全依照市场规则进行，不能按合同提供服务的学会将被追究相关责任。学会参与外部社会治理的途径之二是在社会上倡导科学精神，营造有利于发展的社会文化环境。自近代科学兴起以来，科学的功能不断被认识：科学不单单是一条条零散的、确证的知识，而且不单单是一系列得到这种知识的逻辑方法。科学首先是一种特殊的思想和行为[4]。科学也是一种文化，科学精神代表了一种最根本的人文精神，是人类普遍的理性追求。科学特殊的精神价值与社会普遍的精神价值之间能够产生正向的互动：“科学能够对自由社会中的成员产生精神感召力，这种感召会引起积极的反响，此外科学的成就会提供精神例证，这些例证能加强维系整个社会的价值体系”[4]。科学家作为社会的精英阶层，不仅仅是科学认识活动的行为主体，而且还以自己的行为模式影响着社会的行为规范。学会引导科技工作者参与社会活动，组织科技工作者为公众做科普讲座，就某些社会关注的热点科学问题做出解答等，可以促进公众对科学的全面理解，进而对社会文化产生不可忽视的影响，为社会发展营造良好的文化环境。

三、学会参与社会治理的不足

学会只有成为对科技工作者有凝聚力的科学共同体、相对于政府有独立地位的社会主体、在公众心中有影响力的社会团体，才能有效地参与社会治理。近年来，随着社会体制改革和学会能力的自我提升，部分学会在某些领域的社会治理中取得了一定的成绩，但是大部分学会参与社会治理的力度还不够，主要表现在几个方面：

（一）对科技工作者的凝聚力不够

学会虽然在会员、政府、社会公众等不同层面上开展社会治理，但为科技工作者服务、为会员服务是学会参与社会治理的根本。部分学会对会员的凝聚力不强，突出表现在学会会员的会费缴纳率仍处于较低的水平。根据2013年的调研数据，在接受调查的学会中会费收缴率超过50%的学会只占学会总数的50.7%。部分学会秘书长认为，学会服务能力不强，不能及时地了解并满足会员的需求，导致会员对学会的认可程度不高、向心力不足，一些学会把服务及管理的重心放在团体会员和高级会员上，对普通会员重视不够[5]。

（二）在规范科技工作者行为方面手段不足

基于同行评议和共同的文化价值观所形成的学术共同体的自我规范功能在科学活动中发挥着重要作用，但是目前我国学会规范科技工作者的手段仍显不足。第一，表现在科技期刊与学会的关系松散。学会虽然是大部分科技期刊的主办单位，是合法的办刊主体，但是由于不投资设立出版单位，对由承办单位设立的出版单位不具有所有权，自然也就对期刊的发展方向没有足够的话语权。第二，表现在科技人才评价仍旧掌握在政府手中，大部分学会奖励的影响较小。截至2013年底，学会在国家奖励办登记备案的奖项达到93项，占所有登记的社会力量设奖总数的40.7%，但仅有中国土木工程学会、中国造船工程学会、中华中医药学会等12个学会成为国家奖的直接推荐单位，占所有国家奖励直推单位的8.9%[5]。学会设立的科技奖励在奖项、奖励强度和社会影响力等各方面都逊色于政府奖。

（三）对政府的影响力不够

学会承担政府转移职能较少，影响公共决策的力度不够。据统计，仅有23个全国学会接受政府委托开展了科技成果评价和技术鉴定工作，仅占全国学会总数的12%。以学会名义参与国家科技经济社会规划制定和决策过程尚嫌不足，一些学会对公共管理、重大事件的参与能力较弱，反应速度迟缓。学会作为独立的第三方，弥补政府失灵和市场失灵的独立地位与专业优势没有得到突显。

（四）组织开展科普活动的能力不强

近年来，学会已经认识到促进公众理解科学的重要性，并加强了科普工作。2013年调查数据显示，71%的学会设立了科普工作委员会，26.8%的学会设立了科普部。但从科普活动的形式和投入来看，学会开展科普活动多以短期活动为主，缺乏长效的科普平台。以科普期刊为例，截至2013年8月底，中国科协及其所属全国学会主办的科技期刊达1056种，其中科普类期刊仅61种，占期刊总量的5.8%[7]。学会在科普经费投入方面也明显不足，根据中国科协统计年鉴，2011-2012年，学会的经费支出由146358.1万元增长至174526.8万元，增长了19.2%。其中学术活动费用支出从59452万元增长至78025.2万元，增长了31.2%；科普活动费用支出从7188.9万元降低至6482.7万元，下降了9.8%。科普活动支出基本处于低位[5]。

总体来看，仅有部分学会能有效地在社会治理中发挥作用，大部分学会在会员、政府和社会上的影响力较小，公信力不足，难以有效地参与社会治理。

四、制约学会参与社会治理的制度因素

学会在社会治理中的参与力度与效度既与学会自身能力有关，也与政府提供的政策环境相关。在学会能力提升方面，近几年中国科协已联合相关部门组织开展了“学会能力提升计划”、“精品期刊工程”、“科技期刊国际影响力提升计划”等，促进了全国学会的全面发展。在政府政策环境建设方面，近年来随着政府管理体制改革的推进，已在部分领域打开了促进社会组织发展的缺口，但还有一些制度“瓶颈”未曾破解，制约着学会的发展和对社会治理的参与。主要制度障碍如下：

（一）社团管理制度和期刊管理制度使学会难以构建完整的组织体系，影响学会凝聚力的提升

学会要履行其功能，必须有完整的组织结构，这不仅包括办事机构、理事会，还包括会员、期刊。会员是学会存在的基础，期刊是会员交流的平台，二者是学会生存和发展的根本所在。但在学会管理制度方面，我国一直采用“分级管理体制”和“非竞争机制”。学会按照行政地域分层设置，同一级学会由同一级的登记机关和业务主管部门管理，不得在属地外建立分支机构；在同一属地内不得设立相同或相似的学会。在此基础上建立的会员管理制度尤其不合理。全国学会一般不直接接纳个人会员，只掌握团体会员、高级会员和外籍会员的会籍，一般会员都交由省级学会接受和管理。2013年调查表明，有48.9%的全国学会对会员采取直接登记管理，8.3%的全国学会自己不发展会员，而是授权地方学会或分支机构发展管理会员，42.9%的全国学会采取了两套系统并行的做法，其中在具体做法上有些学会采取全国学会发展管理高级会员，地方学会发展管理一般会员的做法[5]。这不仅造成了同一地域学会的垄断地位，而且使全国学会形成了垂直、断裂的结构，全国学会与普通会员的关系极为松散，导致学会对会员的责任、义务不明，服务不到位，这种制度也与我国建设国家创新体系战略不符。习近平总书记指出，科技创新活动不断突破地域、组织、技术的界限，演化为创新体系的竞争[6]。创新活动已经突破地域的界限，而促进知识流动的学会却还在受地域限制，分层和同质性的学会普遍存在，不仅浪费资源，而且影响知识流动。

自学会诞生以来，科技期刊就与之相伴相生，二者之间是一个完整的利益共同体。由学会设立的出版单位应是学会办事机构的一个组成部分，与学会存在行政上的隶属关系，学会拥有对出版单位人、财、物的管理权，这是学术共同体办刊的一种典型模式。然而，我国期刊管理实行主管主办单位制度，再加之长期形成的挂靠体制的影响，造成学会主办期刊管理多头、出版单位多元的局面。同一学会主办的期刊甚至有数个出版单位，如中国力学学会共有17种期刊，竟然有12个编辑部。这种办刊体制使科技期刊游离于学会之外，使学会很难规范科技期刊的学术评价行为。依附其他单位办刊也易使被依附单位利用期刊优势搭便车，不利于期刊保持学术中立，容易造成某些科技期刊责任意识淡漠，为贪图小利、搞好关系而发利益文章、关系文章，败坏学术风气。

（二）期刊管理制度和公益捐赠政策使学会难以构建完善的筹款机制，影响学会独立的社会地位和在科普活动中的投入

学会的经济来源直接决定学会的独立性和社会性。从学会发展的历史经验和国外经验来看，依靠期刊营利是学会主要的经济来源之一。但目前我国的期刊管理体制却造成学会所属期刊管理多头、实力弱小、效益不佳。调查显示，中国科协科技期刊中，单刊独立经营的模式占69.2%，2006年以来，从单刊独立经营过渡到多刊联合经营的期刊比例不足10%。尽管一些期刊具备集群化经营的可能，但因学会与期刊出版单位不存在行政隶属关系，在制定相应的管理办法和签订相关协议等方面缺乏统一管理、规范和经验，致使学科刊群的经营模式发展缓慢[7]。受期刊管理多头制度的制约，科技期刊数字化传播能力建设缓慢，据程维红等人的统计，2013年中国科协1056种科技期刊中，有812种通过自建网站形式上网；一刊单独上网的598种；数刊联合上网的125种；依托主办单位上网的有44种。其中，“不赢利”（无收入和有收入但小于支出）的网站占87.7%，大多数期刊自建网站产业链尚不完善，未形成可持续发展的商业模式[8]。

学会公益主体地位的不明，也影响了学会获取税收优惠和公益捐赠。根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》的相关规定，“科学”属于公益事业，从事科学活动的非营利组织应是公益组织，可以获得税收优惠待遇。但依照《财政部 国家税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税〔2014〕13号 ）和《全国性社会团体公益性捐赠税前扣除资格初审暂行办法》，全国学会很难获得公益性捐赠税前扣除资格。据统计，从2008年到2012年财政部、国税总局和民政部所审批的5批公益性社团名单中，先后累计获得公益性捐赠税前扣除资格的公益性社会团体共计527个，其中科技类组织共有62个，但全国学会及其所设基金会均未被纳入公益捐赠之列。由中央机关编制部门直接管理、免于登记的团体且获得公益性捐赠税前扣除资格的组织有中华全国总工会、中国红十字总会、宋庆龄基金会，但同为人民团体的中国科协及其所属全国学会无一进入名单。

（三）政府职能转移不充分和缺乏决策咨询制度的顶层设计使学会难以构建评价和咨询平台，缺乏发挥功能的空间

章太炎在致王鹤鸣的信中说，“中国学术，自下倡之则益善，自上建之则日衰，今学校为朝廷所设，利禄之途，使人苟偷，何学术之望”[9]。章太炎信中虽然指的是政府办学对学术的影响，但也适用于科技人才评价和科技项目评价活动。“学在民间”，对于学术活动的认可和评价应由学术共同体来进行，而不应由政府包办。但长期受政府一元主体管理体制的影响，人才评价和项目评价均由政府包办，目前虽然大力推行政府职能转移，强调将科技评价职能交给社会组织，但由于缺乏系统的制度设计、政府的强势地位以及肥水不流外人田的传统思想影响，政府多选择与其有关系的学会合作，有些甚至将职能转移给亲缘关系更密切的行业协会。无官方背景的学会，如理科类的学会多挂靠在科研院所和大学中，很难获得政府的职能转移。政府职能转移的推行需要加强制度设计，应形成公平竞争的机制，而不应取决于与政府部门的亲缘关系。

缺乏决策咨询制度的顶层设计也使学会难以参与到政府的决策活动中。计划经济时期，我国形成了政府决策高度集中、上下统一的工作方式。决策咨询工作多由政府部门内设的决策咨询机构来承担，政府信息资源开放程度低，决策体制相对封闭。现有的《科学技术进步法》以及一些部门、地方法规中虽然强调决策咨询的重要性，并要求政府在做某些决策时要进行咨询，但由于缺乏配套法规，社会组织在决策中的作用发挥并不明显。许多政府课题不是通过市场公开招标，而是直接“委托”给内部机构和组织。近年来虽然因政府体制改革，部分决策咨询机构开始从政府机构中独立出来，成为独立的市场主体，但在根源上仍保持与政府机构的密切联系，可以垄断性地获取政府资源；而某些政府部门因利益相关性，也会优先选择向这些机构购买服务，良性的竞争性的政府向社会购买服务机制还未真正形成。

五、学会参与社会治理的制度环境构建

如上所述，为充分发挥学会在社会治理中的作用，需要完善以下几方面的政策：

（一）取消对科技类社团的分级管理体制

建议在分类登记的前提下取消分级管理体制，同类或同一性质的学会根据自身发展需要自由整合。学会组织体制扁平化，不仅有助于加快学会对竞争与市场变化的适应性，使学会的各项活动实现更大跨度的控制，适应更广泛的任务要求，而且还可以加强对会员的管理和服务，提升对会员的凝聚力。

（二）对学会的行为分类征税

鉴于学会从事活动种类较多，应借鉴发达国家经验对学会不同性质的行为分类征税。在日本，公益法人团体通过社会捐赠、政府拨款等渠道获得的收入都享有免税待遇；经营性活动的收益用于公益事业的部分，可以被视为慈善捐款而享受全额免税，经营性收益中非用于公益事业的部分亦可享受优惠税率。

（三）建立公益捐赠审批委员会

在税收优惠和公益捐赠及税前扣除待遇的认定上，取消不透明的做法，由民政部、中国科协、财政部、学会工作人员的代表、社会管理学家等联合组成公益捐赠审批委员会，共同讨论制定与学会等科技社团相关的税收优惠政策和公益捐赠税前扣除资格认定。具体可效仿日本的做法：在2008年实行《公益法人认定法》后，公益法人的认定权和监督权由“公益认定等（事务）委员会”负责，该委员会的职责是：在关于公益认定等事务上，接受首相的咨询，进行审议，并就相关问题向首相提交报告。委员会由7人组成，原则上皆为兼职，如需聘任专职委员，则不应超过4人。委员从品格高尚、能够在委员会权限所属的事项上做出公正的判断，并且对法律、会计以及与公益法人有关的活动有良好的洞察力的人士中产生，经日本参众两院同意，并由首相任命。《公益法人认定法》还规定了委员的任期和应予回避的情况，以及有关公益法人认证与监督标准的细则等。

（四）改革科技期刊出版管理制度

取消科技期刊的主管单位，只由新闻出版部门和主办单位来实施对科技期刊的监管，实行“谁主办，谁负责”，建立明确的责任监督机制，以逐步杜绝科技期刊的多头管理。建立学会与科技期刊的严格隶属关系，加强对科技期刊的人权、财权等的管理，将科技期刊真正纳入学会的主要工作范畴，真正主办并管理科技期刊，加强主办单位对科技期刊的监管力度。有财力的学会应逐步增加在科技期刊方面的投入，而政府应逐步退出，将学会所办科技期刊交还给主办单位。

（五）给予学会平等参与政府职能转移的竞争政策

建议给予学会平等参与政府招标项目的政策。学会可以以独立法人主体的身份自主参与政府公共服务项目的招标竞争，享有政府软科学决策咨询委托项目的申报、投标和中标的资格；政府有关部门开展的科技决策咨询项目应吸纳学会参与；学会承接政府职能应有具体明确的政府文件。

参考文献

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[4]（美）伯纳德·巴伯.科学与社会秩序[M].北京：三联书店，1992.

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