新时期财政转移支付制度的国际比较及对我国的借鉴

张若楠

摘要：财政转移支付制度一国财政收入再分配的重要手段，也是一国财政税收制度的重要组成部分，在福利社会中发挥着重要作用，也是一国调节社会收入分配、促进政权稳定的重要手段。本文基于狭义的上下级政府之间的财政转移支付制度，对不同国家财政转移制度制度中的事权划分、支出范围、支付规模以及财政转移支付的形式等几个方面进行了比较。在此基础上，本文对国外财政转移支付制度进行了具体分析，探讨了对我国的启示，目标是完善我国的财政转移支付制度。

关键词： 财政转移支付 国际比较 借鉴

▲▲一、引言

财政转移支付制度一国财政收入再分配的重要手段，也是一国财政税收制度的重要组成部分，在福利社会中发挥着重要作用，也是一国调节社会收入分配、促进政权稳定的重要手段。随着我国社会主义市场经济的建立和发展，不同地域经济发展水平的差异性逐步显现，传统的相对平衡利益格局也逐步被打破，贫富差距问题在地域上主要表现为地区之间、省域之间的收入差距。当前，随着社会主义市场经济的建立，我国行政体制改革逐步走向深入发展，政府职能转变很大，也从以控制微观经济领域进而向加强宏观调控过渡，并进行了较大的政策调整，另外，实际的财政支付正在国民经济发展中发挥了重要作用，也逐步成为宏观调控的重要手段。除此之外，我国的财政转移支付还能够扮演积极的协调作用，能够协调中央与地方利益关系，不过，我国的财政转移支付制度亟待完善和发展。

近代社会以来，政府间财政转移支付不外乎是不同层级之间政府的财政收入变迁和转移。本文主要探讨中央与地方这两个层级之间政府实际进行的财政转移支付。本文的所研究的对象，首先将基于狭义的不同层级的政府进行的转移，对不同国家财政转移制度制度中的事权划分、支出范围、支付规模以及财政转移支付的形式等几个方面进行了比较。在此基础上，本文将对国外具体进行的财政转移支付制度进行分析，从中探讨对我国经济社会发展的启示，在此基础上，要充分利用这种制度，采取积极措施完善我国的财政转移支付制度，促进我国财政转移支付的实践。首先，本文将首先研究一下国际经验。

▲▲二、国外政府间财政转移支付制度分析

转移支付源自于西方经济学的相关流派，从本质上看，自西方经继续诞生以来，对政府和市场关系的探讨就一直在持续，而作为实际调节经济的重要手段，转移支付制度的实践不断在进行，而世界各国也相对基于本国国情，对财政转移支付制度进行了较多的相应设计，逐步具有了本国特色，具体就涵盖了政府转移支付制度。其基本要素主要基于以下几个方面：

第一，要对不同层级政府之间的事权划分情况进行说明，这种说明要基于不同层级政府所承担的职能，并对不同层级所承担的事权进行划分，实际上，这是对转移支付制度进行完善的前提认识。当前，从世界各国的实际情况看，从事权的划分出发，不同国家对中央和地方政府的职能进行了划分，并相应地对事权进行了界定，进而通过相关立法将其确认下来。以德国为例，近代以来，德国根据其历史和现实特征确立的国家宪法，对不同层级政府的事权进行了原则性的划分和具体分析，以基本宪法的形式对此予以确定，也显现了其重要性。德国宪法认为，通过各级政府进行的事权划分原则，通过体现普遍的国民和社会福利利益，德国立足于普遍利益的统一进行了相应的事权处理。实际上，德国确立的由国家联邦负责的制度，在其他具体事务的选择上也进行了具体分析，进行实现了不同层级政府的责任界定。另外，根据不同层级政府的具体任务所具备的性质和特点，从其法律出发，确立了具体任务原则，实现了两级以上政府共同承担的事权划分原则。美国作为主要的西方国家，其财政转移支付制度也有其特色，其主要也是通过不同类型的法律、服务能力原则确定不同层级政府事权划分原则。联邦政府主要居于上层，实际进行的外交国防事务，同时，能够关系全国利益一些下层政府和州际政府事务，也由其负责，在下层，各州政府则从自身的职责出发，主要对辖区内具体事务和本地化的日常生活联系的教育及福利项目负责。

第二，对不同层级政府的财权进行实际划分。作为财政转移支付的重要前提和经济基础，进行财政划分是进行财政转移支付重要前提，这种前提也是重要的。中央与地方这两级政府之间的财政划分是前提，否则，如果不进行财政划分，政府间的财政转移支付实际上并不存在前提，而从财政体制看，尤其在世界范围内看，大多数国家实际上进行了两级财政制度的划分，其主要采取的是中央和地方两级或其他形式的三级制度。不过，财政的多级制离不开对不同层级事权的划分，而政府收入主要基于一国所采取的税收制度。因此，不同层级的政府之间进行划分，首先是要进行税收分割。另外，以美国为例，当前美国主要实行的是基于各级财政同源分征的制度，即联邦政府从个税和企业所得税中獲取主要收入来源，而州政府从所得税和一般营业税获取收入来源，而地方政府则主要征收财产税。同时，美国还采取了一些手段协调不同层级政府的财政分割，主要包括税收扣除、抵免等措施。另外，各国税收划分标准大都按照财权和事权一致的原则征收。这些所有的财政收入中，中央财政收入占主要部分，这也是上级向下级政府进行财政转移支付的经济基础。

第三，对实际财政转移支付规模进行确定。从上世纪以来，随着主要国家市场经济制度的建立，从实际的国家实践表明，一国财政收入的集中程度实际上较高，但却存在普遍的发展不平衡的问题。地方财政的发展，随着其在既定支出上实现平衡条件的实现，在多数情况下实际上严重过度依赖政府之间的财政转移支付。以美国为例，美国联邦对下级落实的全部拨款额占国民生产总值的3%，占地方政府支出的19%。英国以地方财力进行的支出安排实际上只有三成，不过，剩余地方支出则主要依赖中央政府所进行的财政拨款。从日本的情况看，日本的国税收入中的，近45%实现了向地方政府的转移，主要的形式为拨款。另外，随着世界经济的发展和社会福利水平的提高，不同国家的财政转移支付规模呈现出一致的增长趋势，而这也是实际的地方政府支出主要来源。另外，另一个重要的趋势是不同国家进行财政补助的范围也逐渐拓宽，涉及能源与环境领域。

第四，对形式进行规定。当前不同国家转移支付形式多样化趋势明显，也包含这些多样化方式的综合分析与应用。以美国为例，美国国内的具体转移形式实际上涵盖了项目拨款和无条件拨款等几种类型。首先，项目拨款实际上是一种有条件的拨款，具有对称性，当接受政府补助时要将相当一部分配套资金用于补助。其次，无条件拨款则也是重要形式，实际上也是上级政府采用一定数额收入在不同层级的下级政府间使用。再次，实际采取的总额拨款，要基于对资金用途范围的划分，但对此也并不作具体限制，另外，大额资金用途主要用于重大工程建设，这种情况也十分普遍。

第五，对各国转移支付额度的确定。实际上，财政转移支付具体对专项补助进行了相应安排，并在此基础上按照相应的政策比例，对实际的补助数额进行安排。对于无条件拨款，一般国家都从实际的客观条件出发进行确定，并由此相应设计了科学的方法对此进行计算，充分考虑所得、州所得税等因素。意大利则按移民率、失业率等人均收入分配。这些以客观因素设计的拨款公式比较公平、透明。

▲▲三、我国政府间财政转移支付现状分析

我国的财政转移支付制度主要从改革开放以来开始实施，这项制度主要基于我国的财政体制，而实际的财政体制则是重要的基础。当前，我国的财政体制经历了统收统支等几种形式。现行的转移支付制度建立在分税制基础上。

从我国事权和支出范围划分看。我国中央负责国家安全、外交等事务，实际的地方政府则从本地出发，相应负责本地的相关事务。在此基础上，按照事权划分原则，实际的中央支出范围涵盖了基本建设投资，中央财政也安排支农支出，并相应地对国防费等的支出进行考察和安排。同时，从地方看，地方支出范围则主要包括地方统筹的基本建设投资。从我国中央和地方收入划分状况看，按照税制改革后的安排，与维护国家权益相关的税种为中央税，与地方经济发展密切的为地方税，其他为中央与地方共享税。体制补助的差额由中央财政补足。结算补助则是中央政府给予地方政府的补助。目前，我国有条件拨款即专项补助种类较多，涵盖了地方经济发展和事业发展的项目补助、特殊情况的补助及保留性专项拨款三种类型。

▲▲四、完善我国政府间财政转移支付制度的思路分析

当前，我国的财政转移支付制度实际上还有很大的完善空间。在完善过程中，大量的国际经验值得借鉴：

首先，要從实际出发，积极转变政府职能，对不同层级政府之间的事权进行合理划分。要具体明确政府职能，充分考虑职能及其所承担的责任，对自身作用进行明确规定。同时，随着市场经济的发展，政府职能要逐步完善，主要用于弥补市场缺陷，并在此基础上提供相应的公共服务。当前，市场提供的产品或劳务应由市场供求决定，政府则负责不能由市场协调的部门。但如何将这些权力进行分配难度较大，当前世界没有一致的模式，涉及国家公共利益的支出主要从中央政府的职责出发由中央承担，而实际的地方利益事务从实际出发则由地方政府承担。目前，我国相关事权划分有待完善，支出责任范围也不明确，因此，我国应借鉴别国经验，积极明确各级政府事权关系划分。

其次，要合理划分不同层级政府的财权。目前，世界范围内的不同国家都从本国实际出发进行了分税制调整，确立了相应的制度。我国从改革开放以来也加快了税制改革，主要对分税制进行了相应调整。以企业所得税为例，当前，不同层级政府实际进行的划分并不符合我国市场经济的发展方向。实际上，企业是独立的实体，国外企业所进行的所得税调整，则主要属于共享税，相应的由地方承担的地方税税率较低。但我国不同层级政府之间的职责划分又与目前体制下的财权、事权存在严重的分割显现。因而，改革现行的税收划分格局十分重要。

再次，要实现制度规范化，将财政转移支付制度进行相应的规范化确认。目前，在规范化方面，不同国家存在一定的差别，国外相关国家积极进行了分税制改革，对财政转移支付制度也进行了较多的探索，并积极采用因素法对财政支付进行了相关的条件设定，转移支付制度基本上呈现出了规范化的趋势。但在有条件拨款中，我国缺少相应客观的方法对拨款额和配套率进行研究，拨款随意性强。当前，我国应加快采用“因素法”，积极核定相应的拨款额。同时，要先进行有关转移支付的基础性数据收集，积极抓住重点，并积极确定拨款额。

最后，要从立法的思维出发，通过相关法律实现法制化。由税收能力、标准税收需求及其他的相关的技术性比例进行确定，也以法律的形式加进行规定。亚洲国家日本不同层级政府间的事权划分界定明确，其转移支付的类型也都有相应的立法。另外，我国也十分重视立法，但做的不够，当前，我国有必要继续完善财政转移支付内容及相关立法，促进有法可依，积极完善我国的税收转移支付制度。

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