欠发达地区城镇基础设施建设融资分析及国内成功经验借鉴

【摘要】随着新型城镇化的纵深推进，各地面临着巨大的城镇基础设施建设任务。对于经济发展水平比较落后，城镇基础设施建设主要依赖财政投资和银行贷款的地区而言，资金要素制约已成为城镇基础设施建设的主要瓶颈。本文拟通过对当前宏观政策形势和贵州省黔西南布依族苗族自治州（以下简称黔西南州）城镇基础设施建设融资状况进行初步分析，并对国内部分地区城镇基础设施建设融资的成功经验进行基本介绍，以为把握欠发达地区当前城镇基础设施建设融资形势，不断探索政府、企业、银行、社会各方共同参与的城市基础设施建设投融资方案提供借鉴参考。

【关键词】欠发达地区 城镇基础设施 建设融资 黔西南 布依族苗族

2013年黔西南州地区生产总值完成558.91亿元，财政总收入完成126.3亿元，公共财政预算收入完成81.38亿元。2013年全州金融机构人民币各项存款余额650.18亿元，各项贷款余额425.29亿元。①

一、宏观政策形势及黔西南州城镇基础设施建设融资状况分析

（一）宏观政策形势分析

1.继续实施稳健的货币政策。去年底，中央经济工作会议确定2014年继续实施稳健的货币政策，要求货币政策总体上“不宜”收紧，也“不能”放松，做到松紧适度，把握好总供求基本平衡。中国人民银行《2013年第四季度中国货币政策执行报告》数据显示，2013年货币供应量M2增长13.6%，高出7.7%的GDP增速和2.6%的CPI涨幅之和3.3个百分点，表明当前货币信贷增速仍然不低，货币信贷供应比较充裕，货币政策“偏松”的可能性仍然不大。分析人士指出，较长一段时期，政府仍然不会出台强刺激措施，“盘活存量、优化增量，提高资金使用效率”仍是稳健货币政策的基本工作原则。在这一大的宏观政策原则下，只要经济增长不偏离目标增长区间，就不会进行大规模的货币宽松。

2.对地方政府融资的规制越发强烈。近年，地方政府性债务逐渐呈现规模大、增速快、不规范、不透明、成本高的特征，导致区域性财政风险和系统性金融风险不断累积，引起中央的高度关注。2012年12月24日，财政部等四部委联合出台《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。2013年，审计署全面审计各级地方政府的负债情况。2014年中央经济工作会议明确提出，要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务。可以预见，地方政府举债融资将会受到更多的规制。

3.对地方政府融资平台的管理更加严格规范。随着地方政府融资平台的数量和融资规模飞速发展，运作不够规范、偿债风险日益加大、信贷管理缺失等问题不断暴露。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，2010年6月～2011年3月期间，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，财政部等四部委联合发布《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》，国家发展改革委发布《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》，银监会发布《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》。一系列政策法规矛头直指地方地府投融资平台。

（二）投资需求与财政收入状况分析

数据表明：⑴基本建设投资与地方财政收入的比例逐年提高，地方财政支撑基本建设投资的压力不断加大；⑵受营业税改增值税后地方政府主体税种改变及国内经济增速整体放缓等因素的影响，2013年，全州公共财政预算收入增长26.32%，增幅同比下降15.2个百分点。2014年1季度，全州公共财政预算收入增长22.56%，增幅同比回落1.06个百分点。⑶以土地出让收入等为重要内容的非税收入占公共财政预算收入的比例较大，但增长速度却连续大幅下降，充分表明以土地出让收入等为重要内容的非税收入的增长缺乏可持续性。

2.城镇基础设施建设资金缺口巨大。根据全州各县市上报数据统计，2014年全州拟建、续建城镇基础设施项目373个，融资总需求508.59亿元。（见下表）③

（三）融资现状分析

1.融资方式及渠道。近年全州各县市城镇基础设施建设融资方式来主要有：⑴依托融资平台获取银行贷款。截止2014年2月末，全州搭建政府性融资平台15个，贷款余额230971.12万元（人民银行统计口径）；⑵发行企业债券。2014年，全州拟整装发行企业债券15亿元，但相对于巨大的基础设施建设资金需求而言无疑是杯水车薪；⑶BT项目融资。2013年以前，BT运营模式是我州城镇基础设施建设融资的重要保障措施之一，但从2012年底，财政部等四部委联合出台《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》后，较大程度上抑制BT模式的运用。另，还个别采用了融资租赁的方式。

2.需关注的问题。一是融资平台规范管理和资产实力需进一步加强，负债风险值得关注。从目前全州融资平台的实收资本构成来看，大部分为土地、房屋等实物资产，货币资金不足，可运转实力匮乏，难以满足融资需求。从当前融资平台贷款风险管理来看，截止2014年2月末，全州政府性融资平台贷款中关注类贷款占比17.62%，其债务风险不容忽视。同时，融资平台的负债渠道以银行贷款为主，融资渠道单一，风险集中度高。二是过度依赖银行贷款，银行信贷供需矛盾突出。当前，银行贷款是全州各县市筹集城镇基础设施建设资金的首选和主要来源。但由于受抵押担保不足、项目自身性质、项目建设进度、银行审批程序、信贷资金规模等多重因素的制约，加之宏观财政金融政策对政府融资行为的规制，银行信贷对城镇基础设施建设资金需求的满足度有限。三是对土地出让的依存度较高。近年来，全州各县市通过土地拍卖、出租、置换、用土地换设施等有偿使用形式为城镇基础设施建设筹集资金，成为了全州城镇基础设施建设融资的主要资源和渠道。但在国家保护耕地政策不断收紧的情况下，土地出让的融资渠道必然面对更多的阻碍。四是市场化运作有限，投资主体单一。当前，全州城镇基础设施项目的建设管理仍以政府投资预算为主，管理主体和方式市场化运作不足，效益和效率仍有待提高。

二、国内部分地区城镇基础设施建设融资经验借鉴

为破解城镇基础设施建设融资难题，近年，国内一些地方进行了积极有益的探索，取得了良好的效果，归结起来，就是加强对城镇基础设施建设的市场化运作，积极引入民间资本。为此，对国内城镇基础设施建设引入民间资本的成功经验进行重点归纳介绍。

（一）推行城镇管理维护公益性项目后勤社会化，节省公共开支

对环卫保洁、垃圾清运、市政维护、中水回用等公益性项目，推行政府购买服务，通过公开招标确定运营养护企业，根据已有的经验，每年可减少30%～50%的支出。北京市2013年8月1日颁布实施的《北京市引进社会资本推动市政基础设施领域建设试点项目实施方案》，确定了基础设施存量资产管理后勤社会化原则。湖南省2014年1月10印发的《湖南省人民政府关于加强城镇基础设施建设投融资工作的指导意见》，要求各级住房城乡建设部门要尽快转变职能，从具体的基础设施建设营运中解脱出来，重点抓好市场监管，控制运营成本。江苏省各地在城市管理维护中逐步引入竞争机制，向社会公开招标。

（二）推进城镇无形资产资本化，为城镇基础设施建设筹集资金

城镇无形资产资本化就是把城镇拥有的各种无形资产转化为可以增值的活化资本，形成城镇化建设再投资的循环资本。具体来说，主要运作以下4种无形资产：一是冠名权。把道路、桥梁、广场、绿地等大多数城镇基础设施当作一般产品，拍卖它们的冠名权，或者允许企业以建设换取标志性基础设施的冠名权。二是特许权。如大型文化活动的举办权，大型会议的赞助权等。三是广告权。出售附属于道路等基础设施之上的广告设置权。四是政府特许其他经营权。如公共交通线路经营权、出租车牌号经营权、过路过桥费权、其他行政收费权等。五是历史古迹、特色文化、生态环境、建筑风格、城市品牌、旅游品牌等无形资产商业化运作。

（三）出售盘活地方国有资产，进一步激活社会资本，为城镇基础设施建设提供资金来源

与大多数央企不同，地方国有企业大多数不涉及国计民生的关键行业和领域，基本处在完全的市场竞争性行业。顺应当前经济形势和城镇基础设施建设的资金需求，国内一些地方认为，当前地方政府已无必要继续持有大规模的国企资产，且随着经济增速下滑，一些地方国有企业的不景气状况已初步显现，部分国企很可能成为地方政府的负资产，因而果断出售大部分无关国计民生的国企资产。不仅使国有资产从竞争性领域中退出， 进一步激活了社会资本，而且有效盘活了存量资产，转让收入投入地方基础设施建设， 在为城镇基础设施建设提供宝贵的资金来源的同时，有效促进了地方经济的快速发展。

（四）实施项目分类管理，拓展融资方式和渠道

1.以项目区分理论为指导，对城镇基础设施建设项目实施分类管理。项目区分理论是指根据项目建成后有无经济收益、经济收益属性和现金流特点，将城市基础设施项目分为经营性、公益经营性和公益性项目，再分别确定投资主体、资金渠道、运作方式及权益归属等。根据这一理论，《北京市引进社会资本推动市政基础设施领域建设试点项目实施方案》，对城市基础设施建设增量项目确定了分类推进投资建设运营体制改革的原则。《湖南省人民政府关于加强城镇基础设施建设投融资工作的指导意见》明确：按公益性、准公益性、经营性对建设项目进行分类，整合公用事业项目资源。

2.基本融资模式介绍。针对民间资本的引入，一系列新型的融资模式在国内一些地区受到重视并加以运用。这些模式主要有：TOT模式，即“移交—经营—移交”模式；ABS模式，即资产证券化；IIF模式，即基础设施产业投资基金模式；UEC模式，即使用设备协议模式；PFI模式，即民间主动融资模式；URM模式，即使用者付费模式；ST模式，即影子收费模式；PPP模式，即公私合伙制模式。在此，对运用较多的几个重点模式进行介绍。

PPP模式：PPP（Public-Private-Partemership）模式是公共部门与私人企业的合作，指政府、赢利性企业和非赢利性企业或组织基于某个特定项目而形成的相互合作关系的形式。PPP模式可以有不同的组合，常见的有以下几种：服务协议、承包协议、租赁协议、BTO协议、BOT或BOOT协议、打包协议、BBO协议和BOO协议等等，既可以用于基础设施的投资建设（如水厂、电厂、道路），也可以用于很多非盈利设施的建设（如医院、学校等）。

URM模式：URM（User Reimbursement Model）模式，即使用者付费模式，是指政府通过招标的方式选定合适的基础设施项目民间投资主体，同时，政府制定合理的受益人收费制度，并通过一定的技术手段将上述费用转移支付给项目的民间投资者，作为购买项目服务的资金。对于一些不适合私人直接收费、市场风险较大的基础设施项目，如污染治理工程等比较适合采用此模式运作。

ST模式：ST（Shadow Tolling）模式，即影子收费模式，是指对于公益性的基础设施项目，政府通过项目招标的方式确定民间投资主体，并授权后者负责项目的融资、建设与营运。作为对该民间主体的回报，政府在授权期限内，每年以财政性资金或其他形式基金向其支付一定的补偿费用，补偿其免费为公众提供服务应得的利益，授权经营期结束后，民间投资主体无偿转让该项目给政府。该模式适合于公益性公路、桥梁等交通基础设施的建设。

注释

①基本州情.黔西南州政府网〔2014-05-14〕。

②2011年年黔西南州国民经济和社会发展统计公报.黔西南州政府网〔2012-05-07〕；2012年年黔西南州国民经济和社会发展统计公报.黔西南州政府网〔2013-05-08〕；2013年年黔西南州国民经济和社会发展统计公报.黔西南州政府网〔2014-05-08〕。

③根据黔西南州政府金融工作办公室反馈各县市上报数据统计。

参考文献

[1]朱玉国.城市基础设施建设融资形势及应对建议[N].长沙晚报，2013.

[2]范利君.欠发达地区城市基础设施建设投融资方案的构建[J].人民论坛.2013.

[3]白锐.我国城市基础设施建设投融资问题研究[J].企业技术开发.2013.

[4]胡梅梅.长株潭“两型”社会基础设施建设融资模式研究[J].时代金融.2012.

[5]江绵康等.上海市政、公用基础设施投融资发展战略研究[R].上海：上海城市发展信息研究中心，2008.

作者简介：沈堂江（1980-），男，汉族，贵州织金人，供职于中国人民银行黔西南州中心支行，研究方向：经济学。