促进助学贷款可持续发展的政府作用分析

张立军

【摘要】国家助学贷款经过15年的探索和完善，政府已逐渐在政策制定、机构建设、财政贴息、风险分担等方面起到主导作用。但从助学贷款制度可持续发展的角度看，政府在资格审核、毕业后监管、法律保障等方面还存在较大缺位，本文建议政府采取建立家庭收入信息系统，完善借款人追踪机制，并制定助学贷款专项法律等措施来保障助学贷款的持续、健康和稳定发展。

【关键词】助学贷款 可持续发展 政府作用

国家助学贷款制度是在我国高等教育大众化背景下为解决大学生“上学难”问题而实行的一项重要举措，也是我国高等教育健康发展的重要保障。国家助学贷款是政府主导、银行参与、为资助经济困难大学生完成学业的一种政策性贷款业务。根据公共产品理论，国家助学贷款是一项既有外溢的社会效益、又有排他的个人效益的准公共产品，为避免其市场失灵，政府干预是必然选择。

一、政府已发挥的作用

我国从1999年开始试点国家助学贷款，2000年在全国推行，2007年开始步入快速发展轨道。到目前为止，已累计资助学生1010多万人，累计发放贷款980多亿元，基本实现了“应贷尽贷”和“全覆盖”目标，贷款申请与受理、财政贴息、风险分担等制度也基本稳定，这其中，政府发挥了关键的主导作用，主要体现在以下两个方面。

（一）组织推动作用

国家助学贷款从无到有，从试点探索到调整完善，每个环节都离不开政府的组织推动。一是政府主导建立了基本的助学贷款制度。在助学贷款发展的15年时间里，仅中央政府层面就出台了21份文件，包括“关于国家助学贷款的管理规定（试行）”、“国家助学贷款管理操作规程（试行）”、“关于进一步完善国家助学贷款工作若干意见的通知”等主要政策文件。这些文件对助学贷款的承办主体、资助范围、贷款条件、财政贴息、贷款回收、风险补偿等都做了明确规定，逐步形成了较为完善的制度体系。二是政府主导建立了基本的组织体系。2007年教育部、财政部联合下发“关于要求县级教育行政部门成立学生资助管理中心的紧急通知”，要求各县（市、区）教育行政部门尽快成立学生资助管理中心，配备专职工作人员，并安排相应的业务经费。到目前为止，全国共成立地市级资助中心257个，县级资助中心2220个，在编工作人员4929名，各级高校也相应成立了高校学生资助中心。这些资助中心的成立，稳定了学生资助工作队伍，为助学贷款的“全覆盖”建立强大的组织体系。

（二）财政支持作用

政府除发挥组织推动作用外，还积极发挥财政手段，促进助学贷款机制的完善。一是建立并完善了财政贴息机制。在助学贷款试点初期，政府不承担任何财政贴息，在校期间和毕业后的利息均由借款学生及其家庭承担。但随着与银行、高校等主体的博弈，政府开始对贷款利息进行补贴，一开始仅对学生在校期间的利息补贴一半，2004年后开始全部承担在校期间的贷款利息。据统计，最近几年中央和地方财政每年大约为在校生支付利息19亿元。二是建立并完善了风险分担机制。2004年之前，助学贷款的所有风险均在银行一方，政府不承担任何贷款风险，这导致了银行“惜贷”、“拒贷”等现象频发。2004年后政府开始担当起助学贷款风险分担者的角色，建立了风险补偿金制度。风险补偿金的额度按当年贷款发放额的一定比例确定。建立之初，风险补偿金的比例通过招标确定（上限为15%），并由财政部门和高校各承担50%。这一方面加大了高校的财政负担，另一方面由于政府确定的风险补偿金的比例上限与银行投标的比例相差甚远，导致“流标”现象频发。2007年后，政府大力推动生源地信用助学贷款，将风险补偿金的比例确定为15%，并由财政全额承担，释放了高校的压力，降低了银行风险，大大促进了助学贷款的快速发展。

二、尚存在的政府缺位

尽管政府已在体制建设、财政补贴、风险分担等方面发挥了主导作用，促进了助学贷款在量上实现了“应贷尽贷”，在面上实现了“全覆盖”，但从维持助学贷款可持续发展的“质”的角度看，政府尚存在许多缺位，主要体现在以下几个方面。

（一）资格审核缺乏标准，公共资源挤占严重

目前，无论是高校助学贷款还是生源地助学贷款，对于申请人“家庭经济困难”的判断主要依靠乡镇/街道办事处和村委会/居委会出具的贫困证明，而村委会/居委会开具贫困证明缺乏具体的依据和衡量标准，且不需要承担责任。所以，只要提出申请，基层组织均会开具贫困证明，结果导致部分学生“搭便车”变成了“贫困生”，无偿占用了国家本身就很匮乏的资助资源。2007年，国家助学贷款制度步入稳定发展阶段，每年申请人数均有大幅增加，尤其是最近几年，为实现“应贷尽贷”目标，审核条件比较宽松，只要不存在虚假信息，基本都能通过审核，导致越来越多的冒牌“贫困生”骗取贷款和财政贴息。如果政府不及时遏制这种挤占公共资源“搭便车”的现象，久而久之，国家助学贷款规模将像“滚雪球”一样迅速膨胀，政府的财政贴息和风险补偿金压力将迅速加重，严重时会导致财政贴息和风险补偿资金的拖欠。2012年就曾出现9个省拖欠财政贴息和风险补偿金的问题，这种现象发展到一定程度，将严重影响国家助学贷款的健康稳定发展。

（二）毕业后监管缺位，违约追债成本较高

国家助学贷款属于政策性个人信用贷款，借款人及家庭无需任何抵押和保证。由于借款学生毕业后流动性大，工作不确定，联系方式经常变化，银行的贷后监管几乎无法执行，完全靠借款人的自觉和信用意识还款。在目前借款人信用意识还非常淡薄的情况下，还款率很难保证。尽管中国人民银行已经将助学贷款的违约记录与个人征信系统实现了对接，借款学生的违约行为将对其房贷、车贷等信用活动产生影响，但这些措施均是事后纠错，对于毕业后暂时不贷款的借款人来说，威慑力有限。一旦借款人出现违约，由于贷款额度小，追债成本高，银行一般通过电话催收，很难上门追债，而协助银行追债的学生资助中心由于“人员少、工作量大、成本高”的缘故也无法“走乡串户”地催收。根据现行的助学贷款制度设计，借款人违约后，银行可动用风险补偿金弥补损失，但风险补偿金的比例只有贷款总额的15%，如果发生大面积违约，风险补偿金难以覆盖损失时，银行将停止贷款发放，这对国家助学贷款的持续健康发展构成了很大威胁。

（三）缺乏法律保障，商业银行的逐利性与助学贷款的政策性矛盾

国家助学贷款是政策性很强的信用贷款，但至今没有一句法律条文对其政策性给予保障，在各部委下发的各种文件中也没有相关表述。现有的助学贷款承办机构均为商业银行，法律上受《商业银行法》的管辖，以“安全性、流动性、效益性为经营原则”，《商业银行法》强调“商业银行贷款，借款人应当提供担保”，“商业银行开展信贷业务，应当严格审查借款人的资信，实行担保，保障按期收回贷款”，而助学贷款业务是信用贷款，借款人无需担保，且不需要审核其资信情况，更不需要评价其还款能力，这从一定程度上违反了《商业银行法》。银行监管机构对助学贷款业务进行监管时也缺乏法律依据，无所适从，从长期看，这不利于助学贷款的持续健康发展。

三、完善政府作用的建议

政府主导是国家助学贷款健康发展的关键因素。为促进助学贷款的可持续发展，解决贷款资格审核模糊、毕业后监管不到位、缺乏法律保障等问题，本文建议政府从以下几个方面推动完善助学贷款制度。

（一）建立家庭收入信息系统，制定贫困生衡量标准

造成借款人资格审核标准模糊的原因主要有两个方面：一是银行和资助中心人员无法掌握借款人家庭真实收入情况；二是缺乏衡量贫困生的“硬性标准”。鉴于当前我国家庭收入统计制度不完善的实际情况，本文建议政府依托现有的低保信息系统、税务部门的个人所得税系统和即将建立的不动产登记查询系统，首先将收入较低和较高两种家庭情况掌握清楚，城镇居民中大部分中等收入家庭的情况也基本能靠这三个系统数据掌握清楚，农村居民中中等收入和较高收入的家庭情况建议政府逐步完善，可借鉴现有的农村房屋产权登记经验逐步推进。只有建立起了全国统一的家庭收入信息系统，借款人的资格审核才有可靠的依据。另外，由于我国地区、城乡发展不平衡，建立全国统一的贫困生标准既不科学也不适用，本文建议中央政府根据经济发展程度制定有差别的贫困生衡量标准，供银行和资助中心参照，同时也为银行业监管机构提供监管标准，更好地发挥公共财政资源的资助效益。

（二）完善借款人追踪机制，加大贷款违约成本

助学贷款开展的初期仅有高校助学贷款，2004年第一批贷款学生毕业，进入学生自主还本付息的高峰，全国的违约率在20%以上，主要原因是信用制度不健全，违约成本很低。从2011年开始，助学贷款的违约记录与人民银行的个人征信系统实现了对接，通过各种渠道的宣传教育，借款学生的信用意识开始增强，但仍然有许多学生认为归还贷款只是道德问题，并没有认识到还款行为的法律约束性。本文建议政府借鉴英国经验，将助学贷款还款和个人所得税捆绑，将个人所得税系统引入助学贷款的回收系统，以身份证为线索，追踪借款学生毕业后的收入信息，提醒或强迫其归还助学贷款。待条件成熟后，可推动助学贷款信用记录与住房公积金贷款、养老保险、医疗保险挂钩，加大助学贷款违约成本，从真实性、权威性等方面保障助学贷款信用的影响力。

（三）制定助学贷款专项法律，指定专门机构规范运营

从长远看，助学贷款的风险防范必须建立在法律保障基础上，不能以借款人的道德约束作为还款的保证。在国际上，美国、日本、澳大利亚等发达国家均有针对助学贷款的专项法律制度，对相关主体的权利和义务作了明确规定，接受社会监督，政府也不例外。法律的权威性、公正性和强制性能够保证贷款制度和组织体系的稳定，减少不必要的转制成本，增强人们对助学贷款项目的预期，有利于助学贷款制度的持续健康发展。本文建议在现有助学贷款有关政策的基础上制定出台《国家助学贷款法》，就国家助学贷款的性质、申请条件、各方主体的权利和义务、政府相关职能部门的权责等方面用法律的形式明确下来，保障助学贷款制度的运行和监管有法可依。另外，鉴于国家助学贷款属于政策性贷款，与一般商业银行盈利性目标冲突，建议中央政府出台政策指定一家政策性银行作为助学贷款的专营机构，使政策性业务与商业性目标完美脱节。专营机构在资金来源、业务经营、风险防控等方面要执行国家政策，并依照《国家助学贷款法》接受监管机构的监管，保障国家助学贷款制度的持续、健康、稳定发展。