完善纳税需求管理体系

鞠志倩

[摘 要] 随着新一轮税制改革深入推进，税收征管模式将发生重大调整，纳税服务的功能不断加强。纳税需求是纳税服务工作的起点，须切实明确纳税需求的征集、分析、评估和响应等工作，完善纳税需求管理体系，以推动纳税服务工作的全面发展。

[关键词] 纳税服务；纳税需求；体系

[中图分类号] F812.42 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）19- 0074- 02

1 对纳税需求的理论界定

纳税需求绝非仅仅是“纳税人的需求”，其内涵十分丰富。

1.1 纳税需求的定义

从征纳双方角度分析。一方面，纳税人“经济人”的本质，决定其期望承担尽可能低的税收负担及纳税成本，希望税务机关营造一个公平公正的税收秩序。这是纳税需求产生的内因和本源。另一方面，税务机关有责任帮助纳税人了解其自身的纳税义务，并帮助纳税人参与到税收体系中。同时，通过优化纳税服务，改善执法环境，提高执法效率，降低执法成本，使税务机关提出的纳税需求成为税收征管策略的重要组成部分。如果把由纳税人主张的纳税需求定义为主观需求，那么基于税收执法需要由税务机关提出的纳税需求则是客观需求，两者相互作用、相互影响，不断调整变化，动态发展。

1.2 纳税需求的范围

国家税务总局在《“十二五”时期纳税服务工作发展规划》中对纳税需求的范围界定是“正当需求”，何谓“正当”？这就要看纳税需求与纳税服务的目标——纳税遵从之间有无冲突。凡是对提高纳税遵从没有阻碍的纳税需求，都属于正当的需求，反之则属于不正当的需求。

按前述定义，需求的范围也包含两方面。从纳税人角度看：一是降低税负。希望得到税法宣传辅导和政策讲解，通过提高税收知识和办税水平，实现降低办税成本和税收筹划的目的。二是公平便利。要求税负公平，以及税务机关提供简捷、透明、规范的办税流程和程序。三是权益保障。需要税务机关及时解决办税过程中遇到的困难，并通过有效措施维护其合法权益。四是尊重礼遇。要求优化办税环境及工作作风、被尊重信任。五是自主参与。希望参与社会事务管理，对税收政策和工作产生影响。从税务机关角度看：一是减轻负担。尽可能为纳税人提供更便捷服务，与其建立和维护良好关系，保证纳税人自愿完成税收义务。二是教育帮助。及时提供必要的宣传教育和辅导帮助，主动帮助纳税人完成税收义务。

1.3 纳税需求的特征

（1）纳税需求与纳税服务是内容和形式的统一。纳税服务具有相对独立性，以齐全的服务方式、良好的办税环境、文明的机关形象为外在表现形式，以公平、公正、高效的服务为内在实质，并贯穿于税收立法、司法和执法全过程，以维护和实现纳税人合法权益为价值核心。它不是税务人员和纳税人个体点对点的关系，而是税务机关以及相关立法、司法机关和社会中介机构与纳税人面对面的关系，是制度服务与行为服务、前台服务与后台服务、事中服务与事前和事后服务的综合体系。

（2）纳税需求与纳税服务是供与求的统一。服务供给须依托于纳税需求，不同地域、规模、行业的纳税需求必不相同。纳税需求的发展变化为优化纳税服务提供了方向和实践意义。税务机关应该从一定时期内不同类别中大多数纳税人的正当需求出发，以现代化信息手段为支撑，构建一个同类别内的同质化、均等化的纳税服务环境。

（3）纳税需求与纳税服务是目的和手段的统一。优化纳税服务的最终目的是实现纳税人的资源遵从，即税务机关通过降低征税成本，使税收征纳秩序更加优良，提高纳税人税法遵从度，使国家税款更有保障。

1.4 纳税需求的层次

（1）被动型需求。指从立法层面规定税务机关和纳税人权利和义务。一方面纳税人要严格履行法定义务；另一方面税务机关要在现有法律、制度框架内，为纳税人履行义务提供方便，并进一步建立健全各项规章制度，为纳税人提供知情权、参与权和监督权的制度和法律保障。被动型需求不以纳税人满意与否为客观存在，是法定的刚性需求。

（2）体验型需求。指纳税人在生产、经营中遇到多种多样问题，并希望税务机关予以关注和帮助的意思表示，是纳税人和税务机关双方互动的过程。在互动过程中，纳税需求复杂多变，需要税务机关对纳税人的问题有足够精确的了解，问题的解决程度成为满足需求的关键。需求的最终实现是双方共同努力沟通的结果，税务机关亦从中拓展了服务空间。

（3）价值型需求。指纳税人在追求商业利益过程中，认同并践行回报社会、实现自我的需求。这种需求可能是由纳税人自己提出，更有可能是包括税务机关在内的各种社会力量综合作用的结果，体现纳税人自愿遵从的终级目标。

2 对纳税需求的实践分析

2.1 波士顿矩阵——纳税需求分析模型

波士顿矩阵是美国波士顿咨询公司（BCG）在1960年为一家造纸公司提供咨询时提出的一种投资组合分析方法。2008年波士顿矩阵模型被引入纳税需求分析领域，采用二维思考模式在基本纳税服务工作调查基础上，以纳税人评价选择情况为依据，横轴是满意度，纵轴是重要性，分析4个象限，即纳税服务工作哪些是应该做好的，哪些是优势项目，哪些是应该改进的项目。

2.2 纳税需求调查

2.2.1 调查基本情况

调查对象——纳税人（包括重点企业、一般企业、个体经营者、非企业单位及其他单位）、税务工作人员、社会人士。其中企业860户，基层工作人员223人，属地抽取社会人士113人。

调查内容——围绕设施、人员、流程3个维度，38个需求指标，涉及机关工作作风、干部综合素质、税务执法和服务水平及效率、勤政廉政、税法宣传、政务公开、税收优惠政策落实、税企沟通等，并征求了纳税人对优化纳税服务的意见和建议。

调查方法——根据纳税人分布特点、行业特征、经营性质、生产规模等不同层次，采取上门走访调查、办税厅问卷调查、邮寄调查、召开座谈会、电话访问、网站论坛等方式。2008年发放《纳税服务需求调查表》200份，回收166份；2009年、2010年、2011年分别发放1 000份，回收1 000份。

2.2.2 纳税需求调查结果分析

（1）纳税人对纳税服务满意度较高，税务人员的廉洁自律以及规范执法获得了良好评价。在当前的纳税服务中，改善办税服务厅环境、落实税收优惠政策、保障纳税人合法权利等权益保护与前几年相比最受纳税人认可。

（2）纳税人最需要的不是热情微笑的形式服务，而是希望实现快捷、高效、公平、公正办税，近四成纳税人希望能够通过更多的渠道便捷地了解税收政策信息，希望税务机关帮助企业搞好税收筹划，充分利用税收优惠政策支持企业发展。在改善税收环境选项中，半数以上的纳税人选择了减少办税环节、简化办税程序。三成纳税人表示，基层税务机关要多站在纳税人的角度看问题，平等对待纳税人，帮助纳税人及时、规范地履行纳税义务。

（3）纳税需求发展趋势方面，一是需求载体上表现为传统与现代相并重。调查中，68%的企业户选择网络媒体、咨询电话、手机短信等实现办税咨询和纳税申报，而85.8%的个体户则希望与税收人员面对面接触。二是需求程序上表现为规范平等与优质便捷相结合。调查显示，纳税人期待税务部门能长期、规范、平等地做好税收宣传和咨询服务，不断改进办税环境，优化办税流程，简化办税手续，提高办税效率。三是需求内容上表现为最新政策宣传与日常征管提醒相结合。纳税人对纳税服务内容普遍带有明显的实用性，非常关心与之相关的最新税收政策，特别是最新税收优惠政策，在日常的办税过程中，希望得到更多的善意提醒服务。

3 完善纳税需求管理体系

3.1 完善纳税需求的调查征集——纳税需求管理工作链的基础

（1）丰富征集方法。按照方便、实用原则，坚持内部调查与外部调查、定期调查与不定期调查、集中组织调查与随机抽样调查相结合。力求征集方式多样化，既可以采取实地走访调查、召开座谈会听取意见、发放调查问卷、设置意见建议箱等方式，也可以采用互联网在线调查、QQ群实时调查、电子邮件调查、电话调查等形式，以及委托第三方调查，包括专业咨询机构、协会商会组织、志愿者组织或者其他政府部门等。

（2）健全征集渠道。逐步形成多元化、多渠道、多途径的纳税人需求征集工作体系，包括网络、电话、电子邮件、信函、面对面等，并通过适当的方式及时向广大纳税人加以公布。要把纳税人涉税服务需求的征集工作与税收征管工作结合起来，贯穿到各部门、各税种、各环节的日常管理工作之中。

（3）建立定点监测网络。税务机关按纳税人经济性质、企业规模、行业归属等指标，选取确定各层面有一定代表性的纳税人，作为纳税服务需求的固定“观测点”，组建定点监测网络。定期通过座谈会、问卷调查、实地走访等形式，开展纳税需求专项调查，从中分析、提取、挖掘纳税人的共性需求，跟踪调查税务机关的响应情况。同时，通过对不同时期调查结果的分析对比，发现纳税人需求变化趋势和走向，以进一步完善纳税服务措施，制定相应的服务策略。

（4）规范文件制定。对于重要的税收政策和规范性文件的制定，要按照总局《税收规范性文件制定管理办法》的要求，按程序做好纳税人意见征求工作。对纳税人反馈的意见，要认真梳理分析，切实加以吸收完善，以提高税收文件制定的透明度和科学性。

（5）实施归口管理。各部门、各渠道征集到的纳税需求，统一由纳税服务部门登记造册，并落实专人负责。要制定统一的纳税需求采集表单格式，形成统一规范的征集工作流程，确保纳税人的诉求能够得到及时认真的处理。

3.2 加强纳税需求的分析评估——纳税需求管理的重要环节

（1）规范受理流程。纳税服务部门要对登记的纳税需求信息进行完整性、明确性、优先程度等审查。对内容不完整的信息补充调查；对情况紧急的信息应及时报告限期解决并回复；对于不属于本机关管理范围的信息应及时上报或转交处理。

（2）加强分析甄别。纳税服务部门应及时对纳税需求信息进行确认，根据纳税需求内容把有效需求分析归类。针对不同层次、不同类别的需求，提出不同的服务改进措施和对策建议。

（3）建立评估制度。根据纳税需求的轻重缓急、发展方向、成本效益、社会影响等内容，评估纳税需求是否合法正当，是否需要在短时间内得到响应，是否符合税收征管的发展方向，是否超越税务机关的现有资源和能力，提出建设性的意见和建议，形成评估结论，转送有关部门处理。

3.3 探索纳税需求的及时响应——纳税需求管理的核心内容

（1）制定服务举措。纳税需求处理责任部门应根据需求的实际内容分别采取不同的应对措施，要根据纳税需求的集中度和关注度，确定需求的优先程度，按照部门工作职责加以分解，有计划有步骤地提出解决方案并落实。

（2）加强跟踪测评。制定措施后，纳税服务部门通过电话回访、实地走访、问卷调查、第三方评价等途径，对具体举措的实施效果进行跟踪评估，了解纳税人对措施实施的反响。

（3）规范反馈工作。对纳税人的需求事项，及时告知受理、落实情况，并加强日常沟通联系。充分利用办税大厅宣传窗、网站、税企QQ群或媒体等渠道予以公告。

（4）建立评价机制。通过办税服务厅满意评价系统、网上满意度评价通道、第三方满意度评价调查等，全面构建纳税人满意度评价机制，客观全面地反映纳税人对纳税服务工作特别是在满足纳税需求方面的满意程度，为持续改进服务提供参考依据。

主要参考文献

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