关于扶持社会组织发展的政策的执行与分析

【摘 要】本文采用了萨巴蒂尔和马泽曼尼安的“综合模式”，分析了地方扶持社会组织发展的政策。政府必须从继续完善扶持配套政策、推进政府职能转变、加大财政投入力度、推动政府购买服务，促进社会组织发展。

【关键词】政策执行；综合模式；社会组织扶持政策

一、问题提出

党的十八大报告提出，“要加强和创新社会管理，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”

社会组织，从广义上来说，指人们从事共同活动的所有群体形式，包括氏族、家庭等；从狭义上来说，是指人们为了实现某种共同的目标，将其行为彼此协调与联合起来所形成的社会团体，如企业、学校、医院、社会团体等。我们这里所研究的是狭义上的社会组织，是指依法在社会和经济活动中发挥服务、沟通、协调、鉴证、监督等功能的社会组织。

目前，社会组织从事的服务范围，既包括为政府、经济实体和个人参与社会活动提供法律、公益服务等公益性社会团体，也包括提供准公共物品的各类民办教育培训服务机构、民办养老服务机构，还包括社区社会组织等。为确保社会团体在实施分离改革后，能够更加规范的运作、健康的发展，近年来，政府加大了对社会团体的扶持力度，出台相关扶持政策，推进社会组织发展。

二、分析框架或理论模型

1.政策执行概述

政策方针一旦经合法化过程并公布以后，便进入了政策执行阶段。在公共政策学发展史上，政策科学学者从不同角度对界定公共政策执行，做了很多探讨。陈振明教授把政策执行界定为一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行为，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。

在政策执行的过程中，一方面在于政策执行机关如何采取政策行动，实践是检验真理的唯一标准，强有力的政策行动可以较为顺利地实现政策目标。另一方面，政策的制定，不可能一开始就是完美无瑕的，通过执行的过程中，决策者要根据执行后的信息反馈进行修正和完善。同时，政策执行部门是否拥有足够的能力和资源，也会影响政策的执行。

2.公共政策执行的模式

在萨巴蒂尔和马泽曼尼安的综合模式中，两位学者构建了一个完整的理论模式，把影响政策执行各阶段因素分为三大类：（1）政策问题的特性；（2）政策本身的可控性变量；（3）政策本身以外的变数。每大类又可细分为几个小类，详见右图。

三、展开分析与论证

根据上述模型，我们对目前发展社会组织的扶持政策的有效执行进行分析，即对其政策问题的特性、政策本身的可控性变量以及政策以外的变量。

1.政策问题的特性

政策现行有效的理论和技术、目标群体行为的多样性、目标群体的人数、目标群体行为需要调适的幅度，都直接影响到政策的有效执行。社会组织扶持政策是改革过程中较为复杂的问题，那么执行的难度也比较大。在该政策执行的过程中触动的权利关系并不多，涉及的机构和人员范围相对固定且非常明确。通过调研，政府出台了多个政策性文件，这些政策的出台，为推动社会组织发展提供了强有力的支撑。这是个循序渐进的过程，逐步推动社会组织发展。

2.政策本身的可控性变量

政策能否达到预期效果，这和政策本身的可控性变量有关，其中包括政策的正确性、政策的具体明确性、政策本身含有的充分因果律、充分的财政资源、执行机关间及其各自内部的层级整合、执行机关的决定规制和人员配置以及公众的参与度。有的政策执行起来困难重重，那么很大程度上与政策本身的缺陷有关。

社会组织扶持政策符合社会发展的客观规律，具有正确性，这是政策有效执行的根本前提。该政策能够促进社会组织发展，让社会组织承担部分政府不能承担的职能，给人民带来利益，能被执行者所认同，被政策对象所拥护。

在政策资源充足方面，以闵行区为例，通过网络、宣传手册等形式广泛宣传该政策，民政局、社团局负责贯彻落实该政策，在区级层面建立了约2千平方米的社会组织孵化园，通过建立社会组织孵化园，为初创期的社会组织或处于萌芽状态的社会组织提供场地、资金、能力建设等方面的支持，帮助社会组织迅速长大形成规模。同期，在街镇层面先后成立了13家社会组织服务中心，对街镇层面的社会组织服务中心的功能、职责作了进一步调整和完善，有效规范了中心运作，成为该扶持政策的有力推手。

3.政策以外的变量

影响政策执行的因素，除了上述两方面外，还包括社会经济环境与技术、监督机关的支持、公共的支持、传媒的持续注意程度与态度、支持团队的态度和资源、执行人员的素质和工作态度等。

随着我国社会主义市场经济体制日趋完善、行政管理体制及事业单位改革不断深化，社会组织作为与政府、企事业单位并列的第三部门，已成为社会建设和社会管理的一支重要力量。无论是中央和地方，都对社会组织的培育和发展进行了不少的创造性探索。而公众和媒体也越来越重视社会组织的发展和其传播正能量的作用。政府出台的一系列扶持政策得到了该政策目标团队的支持和认可，部分社会组织认为扶持力度还需进一步提高。

四、结论

社会组织是一股来自民间的力量，也是促进社会和谐发展的新兴组织。它的健康发展对公民社会的建设以及构建和谐社会都具有重要的作用。通过上述模型介绍和分析，从整体上而言，本文认为目前扶持社会组织发展的政策的执行达到预期的目标，也取得了预期的效果。但也存在着一定的差距和制约，作为协助政府处理公共事务的最有力的左右手，作为政府公共部门还有许多工作要做。

1.继续完善扶持配套政策。为鼓励支持社会组织发展，要研究出台社会组织税收优惠办法、社会组织专职工作人员权益保障政策等，要研究制定适合社会组织特点的人员管理等具体措施，促进社会组织人才队伍的职业化、专业化建设。

2.推进政府职能转变。结合行政管理体制改革，政府有关部门要对各自承担的职能进行全面梳理和分解，划定可以转移给社会组织的职能范围，通过授权、委托等方式，依法转移给有资质、有能力的社会组织承接。贯彻落实评估机制，切实加强对社会组织的资质审查、跟踪指导、服务协调和绩效评估。

3.加大财政投入力度。以项目资助为主，推动建立公共财政对非营利性社会组织资助和激励机制。多渠道筹集社会组织发展资金，建立由政府公共财政和福利彩票公益金组成的社会组织扶持发展专项资金。开展考核评估工作，并根据考评结果对社会组织予以奖励和资助，激励社会组织积极参与社会管理和服务。

4.推动政府购买服务。理顺政府和社会组织的职责关系，探索建立政社合作新机制。搭建政府、市场和社会组织间的互动平台，实现三方需求和资源的有效对接。加大政府向社会组织购买服务的范围和力度，抓紧编制政府向社会组织转移职能目录，推动政府购买社会组织服务常态化。

参考文献：

[1]陈振明.政策科学——公共政策分析导论.中国人民大学出版社，2012

[2]刘玉能，高力克.民间组织与治理 案例研究.社会科学文献出版社，2012

[3]陆明远.培育与规制 中国政府的社会组织管理模式研究.天津人民出版社，2010

[4]何振锋.社会组织参与公共政策制定存在问题的成因分析.社团管理研究，2011年第3期

[5]胡春燕.我国民间组织发展的阶段性特征及相关公共政策问题研究.中共青岛市委党校.青岛行政学院学报，2009年12期

作者简介：

夏吟，女，汉族，现就读于上海交通大学国际与公共事务学院2013级MPA研究生班。