耕地合理利用与保护对策研究

李昕捷　刘哲

摘要：本文总结锡林郭勒盟耕地利用现状及目前存在的主要问题。在分析耕地及基本农田的变化情况及变化原因的前提下，依据相关耕地保护的法律、法规及政策，结合锡林郭勒盟农业产业化发展战略和锡林郭勒盟土地开发整理复垦的潜力与现实，提出耕地和基本农田的利用及保护的措施，为锡林郭勒盟耕地布局和保护提供重要的依据。

关键词：耕地保护 利用现状 对策研究 锡林郭勒盟

1 锡林郭勒盟耕地利用现状

锡林郭勒盟耕地的分布在地域上差异较大，近60%的耕地分布在南部的察哈尔低山丘陵农牧区多伦县和太仆寺旗，其余旗市均有不同数量的耕地分布，其中苏尼特层状高平原牧业区的东乌旗由于近年来的农业开发，耕地面积大幅增长，大约占全盟总耕地面积的13%左右。

其中，水浇地主要集中分布在锡林郭勒盟北部的太仆寺旗，占到全盟总水浇地面积的83.32%。旱地在全盟十二个旗县市都有不同程度的分布，主要集中在太仆寺旗、多伦县、东乌旗。菜地主要集中在太仆寺旗，占到全盟菜地面积的32.36%。但因各旗、县、市所处的区位及自然条件有所不同，生产力的水平受当地经济条件及区位自然条件的制约存在很大的差异。

基本农田的数量（保有量）是依据某一时期一定区域范围内人口数量和社会经济发展趋势对农产品的需求量计算得来的。根据锡林郭勒盟土地利用总体规划所确定的基本农田保护目标，实行保护的基本农田主要集中分布在察哈尔低山丘陵区域，其中57.94%的基本农田分布在太仆寺旗和多伦县，42.06%的基本农田分布在正蓝旗、东乌珠穆沁旗、苏尼特右旗、正镶白旗和锡林浩特市。

2 锡林郭勒盟耕地的开发利用与保护现状及存在的问题

2.1锡林郭勒盟耕地利用的主要特点

一是利用耕地中，旱作耕地面积所占比例较大，分布地域特点突出。旱耕地是指没有灌溉设施，靠天然降雨维持农作物生长的耕地，包括没有规模灌溉设施，只靠引洪淤灌的没有灌溉保证的耕地。旱耕地是锡林郭勒盟地区主要的耕地类型，2012年旱耕地面积为227，141.48公顷，占耕地总面积的95.03%，在耕地构成中占首位。

二是旱作耕地在全盟12个旗、县（市）中，除二连浩特市外，其他11个旗、县（市）均有不同程度的分布。但是，由于各地区的自然条件和所处地貌及生产结构的不同，分布极不均衡。在耕地中，旱地占全盟耕地面积比例最大的是正镶白旗，为99.02%，其次是正蓝旗、多伦县，比例均在99%左右，镶黄旗、太仆寺旗、东乌旗所占比例也在90%以上，在耕地中占比例最小的是阿巴嘎旗，仅为9.16%。

三是坡耕地中，大部分贫瘠，可利用价值有限。全盟共有>6°的坡耕地13，074.98公顷，占耕地总面积的4.61%，12个旗、县（市）除二连浩特市、东乌珠穆沁旗、阿巴嘎旗、苏尼特左旗和正蓝旗外，其他7个旗、县（市）均有零星分布。从近年全盟开展的坡耕地调查评价结果看，大部分坡耕地有效土层较薄，土壤有机质含量低，土体保水和保肥性能差，易受侵蚀，地块分布不集中连片且面积相对较小，不利于集约利用及经营管理；≥15°的坡耕地目前均已退耕还林、还草。

2.2耕地利用中存在的问题

锡林郭勒盟耕地面积逐年减少，耕地面积从2002年的362，173.31公顷减少到2012年的239，090.9公顷，年均减少量达到12，308.24公顷。从2002-2012年锡林郭勒盟建设占用耕地面积达到653.17公顷。2002-2012生态退耕123，135.71公顷，农业内部结构调整减少耕地2，303.67公顷，灾毁减少耕地191.24公顷，其它减少耕地7.78公顷。随着城市基础设施建设规模加大，更加剧了这一矛盾的深化。

另据土地适宜性评价分析，全盟尚有后备宜农地648.15公顷。主要集中在东部东乌珠穆沁旗和南部的多伦县，地面比较平整，水、土、热条件较好，进行必要的经济和技术投入，便可有效的提高耕地的质量。

3 锡林郭勒盟耕地及基本农田保护措施

3.1耕地保护措施

根据锡林郭勒盟耕地利用现状、特点及其变化趋势，我们已经充分认识到要加强保护，必须采取严格的保护措施，以实现耕地利用效益最大化。对耕地利用中存在的主要问题需要采取—定的措施来保护，具体措施如下：

（1）严格土地用途管制

首先应严格限制非农业建设占用农用地及耕地；同时，应重点加强对非农用用地占用耕地的控管。无论非农业建设占用农用地还是占用耕地都必须符合当地的土地利用总体规划要求。对于各类建设违法占用耕地的要严肃查处。

（2）建立完善的耕地保护制度

根据国家制定的《基本农田保护条例》和自治区政府公布的《基本农田保护实施细则》，针对锡林郭勒盟目前宜农土地后备资源不足的现象，以及耕地正在迅速减少现状，建立完善的封底保护制度，限制非农业建设和规划调整占用耕地。凡合法修改或调整规划占用耕地的建设项目，要按照耕地质量等别及相关收费标准，补充相同或更高等别的耕地。建立耕地保护制度和资金投入制度，强化耕地保护工作经费的落实工作，利用好农业和水利建设资金，开展农业综合开发利用、中低产田改造工程、土地开发整理项目、结合耕地质量评定，切实保护和提高耕地产出率。

（3）增强全民保护耕地的意识

耕地保护是社会性的系统工程，其基础是提高全民的耕地保护意识。具体来讲就是要从锡林郭勒盟经济发展、社会稳定、经济社会可持续发展的战略高度，充分认识到耕地保护对于人类社会的重要性，认清当前锡林郭勒盟耕地的现状，增强全民和全社会的耕地保护意识。进一步加强对于《土地管理法》等相关法律法规的宣传，使广大干部群众能够充分认识到我国目前“人多地少、后备资源不足”的基本国情，在群众中树立“十分珍惜和合理利用每寸土地、切实保护耕地”的基本国策观念，提高人们保护耕地的自觉性，制止耕地资源的不合理流失，依法从严从重处理未经批准乱占耕地的违法行为。

（4）控制城市发展规模和节约集约利用土地

城市化是社会经济发展的必然结果，经济建设和城市化不可避免的将会占用大量生产用地。在城市建设中，尽可能不占用耕地，要尽量利用未利用地，要挖掘城市建设用地的增长潜力。严格控制建设用地的发展规模，要通过内部挖潜，进而减少对耕地的占用，达到有效保护耕地的目的。

缓解耕地保护与经济发展占用耕地之间的矛盾，不得以牺牲耕地资源为代价，也不可以靠增加建设用地计划和规划指标来解决。为落实“切实保护耕地、合理利用每一寸土地”的基本国策，在城市建设中，应该同时兼顾社会经济发展和自然生态综合效益，坚持合理开发有限的未利用地资源，有效利用现有的耕地资源。究其途径主要是：充分挖掘现有存量土地资源，提高耕地资源利用率，增强现有耕地资源对经济可持续发展的保障力；严格把供应关，对于容积率水平低、肆：意扩大建设规模以及高档房地产开发的建设项目，要从严管控。严把建设项目选址，定点和用地定额关。加大执法力度，严厉查处违法占地，把对非法占用耕地的案件查处放在首要位置。

（5）开展耕地整理，提高现有耕地质量

开展耕地整理，首先应该编制耕地整理专项规划，以规划为龙头，将不便于耕作的劣等耕地，整理成具有一定规模的田块，尽可能地增加现有耕地的面积。同时通过农田基础设施建设，提高整理后耕地质量等别。其次，要编制居民点置换规划，按规划对现有农村居民点进行改，严格控制居民点用地规模，盘活存量，挖潜闲置土地资源，改善农村居民的居住条件，改变原有的粗放性建设，向新型集约利用土地模式转变。

（6）建立完善的耕地保护信息系统

目前，锡林郭勒盟耕地保护科技水平总体不高，引进先进的科技的机制已迫在眉睫。因此，从锡林郭勒盟耕地保护的目前状况来看，需要提高国土资源管理技术水平及管理方法，开展包括耕地保护在内的耕地可持续利用系统、耕地资源信息化（数字化）系统、耕地资源管理系统等领域的软件研发，建立可靠的技术保障系统，提高对于耕地资源的掌控能力。通过对耕地实施快速、准确的动态监测，进一步完善耕地保护信息系统。运用卫星遥感技术，建立耕地动态监测体系，建立一套完整的耕地保护预警体系，提高对土地利用和耕地变化情况的监测能力，并且对重点地区实行重点监测。

3.2基本农田保护措施

基本农田数量的多少决定着一个地区粮食产量的多少，基本农田怎样保护是耕地保护工作中的重点，对保障本地区的粮食产量、维护社会秩序的稳定、促进经济社会的协调和可持续发展发挥着重要的作用。应全面执行基本农田“五个不准”和非农建设用地“六个不批”制度，提出基本农田保护措施，确保现有的基本农田数量不因被占用减少、耕地质量稳中有升。

（1）认真制定和严格执行《土地利用总体规划》

《土地利用总体规划》总体目标必须将保护基本农田放在首位。土地利用总体规划所划定的基本农田，不经批准，任何个人及单位不得占用和改变用途。城市的各类型建设用地建设应符合《土地利用总体规划》和《城市总体规划》的相关功能分区要求，不得突破规划要求，任意改变用途和范围；对于单独选址的建设项目，在用地选择上要尽量避免占用基本农田；如涉及占用基本农田需要修改或调整土地利用总体规划的均须按照相关规定报国务院批准，并补充同等质量的耕地。

合理确定基本农田保护规模。到2005年锡林郭勒盟补充划定后实有基本农田180723.07公顷。根据《国务院关于深化改革，严格土地管理的决定》中“土地利用总体规划修编，必须保证现有基本农田总量不减少，质量不下降”的要求，土地利用总体规划修编，确定基本农田保护规模为201，200公顷。

（2）加强建设项目用地审查

相关法律法规规定严禁占用耕地的建设项目，一律不准占用耕地，除部分国家重点扶持的能源、交通、水利和军事设施等以外，其它非农建设不经批准不准占用基本农田；对于符合法律规定需占用基本农田的建设项目，在上报国务院审批后，完成农用地转用后，并且完成土地征收及补充同等质量的相应耕地后，才可进行开工建设。

（3）加大基本农田投入，提高耕地质量

尽可能多地在基本农田上开展土地整理工作。锡林郭勒盟各级政府所投资的土地整理项目应尽量落实在基本农田保护区或者是有望整理成基本农田的相对较优的耕地上，特别是应倾向于粮食主产区或者商品粮基地所涉及的优质耕地。土地整理项目所改造的或新增加的质量较优的耕地应划归为基本农田进行保护。

进一步加大耕地质量改造及农田基础设施的改造力度。采用必要的措施提高耕地单位产出率，推广适宜的绿肥种植、秸秆还田等农业科学技术，通过制定一些鼓励政策，奖励使用有机肥料的农民及集体；重点推广配方施肥、保护性耕作、地力培肥、退化耕地修复等先进的农业技术，提升基本农田的单位产量及耕地质量等级。对基本农田保护区农田水利建设经费应加大投入力度，增加基本农田的有效灌溉面积和提高灌溉保证率。