基层检察院反贪初查工作存在的问题及对策

张云霄　刘灿

新《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《刑事诉讼规则》）直接或者间接地对反贪初查制度进行了修改和完善，既对检察机关反贪部门初查工作提出了更为严格的要求，又为检察机关反贪部门加快转变初查模式提供了难得的机遇。为此，需要对反贪初查工作尤其是基层检察机关反贪初查工作中存在的问题进行系统梳理并完善相关对策，以更好地在新形势下开展反贪初查工作。

一、基层检察院反贪初查中的问题

客观来讲，基层检察院反贪初查仍然呈现出“粗放化”的整体态势，反贪部门及其侦查人员在初查中存在的主要问题包括以下五个方面。

（一）初查案件线索的管理较粗放

一是初查案件线索的收集渠道不顺畅且较狭窄。实践中，基层检察院反贪部门的案件线索有相当一部分是本院控告申诉部门（举报中心）移交过来的，但是绝大数控告申诉部门对于举报材料只是简单的“初核”，案件线索的质量和成案率均不高。除此之外，反贪部门的初查案件线索还要依靠上级检察机关反贪部门交办或者自行发现。总体来讲，在信息化背景之下，这种初查案件线索的收集方式已经显得相对滞后，尤其是反贪部门自身对于涉及新兴媒体反腐举报的关注度、敏感度和利用度均不够高。二是初查案件线索的受理方式较落后且易泄密。实践中，案件线索往往由部门内勤受理和登记，而且都以纸质版的形式进行。这种传统的人工式的线索受理方式，既不便于对初查线索进行科学、有效、动态的监督和管理，也容易造成初查线索秘密泄露，影响后续初查工作的开展。三是初查案件线索的审查方式较粗糙且易失真，基层检察机关反贪部门往往有“案件线索审查小组”或者其他类似组织来负责对案件线索进行审查，以最终决定线索是否需要进入初查程序。这种审查方式具有一定的合理性和可靠性，但随着案件线索复杂性、多元性、隐蔽性的增强，需要处理的信息量也越来越大，其已经越来越难以适应案件线索审查的需要。

（二）初查措施手段的适用较落后

目前，基层检察院反贪部门及其侦查人员在初查过程使用的初查措施仍然以传统初查措施为主，主要体现为《刑事诉讼规则》第173条的规定，即初查必须采取“任意性初查措施”，而禁止使用“强制性初查措施”。实践中，这些任意性初查措施主要依靠反贪侦查人员通过大量体力劳动来完成，存在质量不高和效率较低等问题。一是初查措施手段的成本较高。以查询银行账户为例，侦查人员为了完成外围调查工作，需要对该地区的商业银行进行“拉网式”排查，这不仅耗费大量的反贪人力和物力资源，而且一旦遗漏一些重要的涉案银行账户资料，很容易导致初查出现僵局，无法继续进行。二是由于反贪初查措施手段的局限性强，可能存在打“擦边球”的做法，容易出现初查措施适用“失范”的问题。以扣押措施的误用为例，有的办案机关希望在立案前就取得有关被查对象的有罪证据，因此在通知初查对象接受询问时候，会对被查对象的物品、账本、印章等进行所谓的“扣押”，有时还会出示扣押通知单，还有的则以收条、借条之名行扣押之实。综上所述，传统的初查措施已经很难满足信息时代反贪初查工作的需要。

（三）初查法律文书的制作不规范

反贪初查关注的焦点在于是否能够顺利实现立案目标，因此反贪部门及其侦查人员在初查过程中只是强调“如何突破案件”，证据意识和程序意识不强，导致正式立案后的侦查工作面临困难，这突出反映为初查法律文书制作的不规范。一是直接借用立案后的法律文书。以接触初查对象后所做的谈话记录为例，有些反贪人员采用讯问笔录格式来记录谈话内容，有些反贪人员采用询问笔录格式来记录谈话内容，还有些反贪人员采用初查笔录来记录谈话内容等，但“讯问笔录”和“询问笔录”一般都是立案侦查后使用的法律文书，而“初查笔录”更没有明确的依据。二是自行创设所谓的“法律文书”，以初查协查的法律文书为例，在反贪初查阶段，检察机关可以委托外地检察机关协助初查，因为没有相应的法律文书可使用，有的反贪侦查人员往往临时自创制作协查信函。

（四）初查监督机制的建设有缺陷

反贪初查作为一项立案前的“准诉讼活动”，几乎不受任何外来力量的控制。这主要表现在以下三个方面：第一，轻程序监督。这不仅容易导致初查中发生直接或者间接侵犯人权的现象，而且容易造成“压案不查、有案不查”的问题，甚至还有极少数反贪侦查人员违规利用案件线索来谋取个人私利，大大削弱了反贪初查的严肃性和正当性。第二，轻动态监督。对于初查的实施过程，反贪人员没有接受监督的意识，外界也很难监督。第三，轻刚性监督，同级检察机关对初查实施的往往是“柔性监督”，不具有法律程序上的强制力和执行力。同时，由于监督者和被监督者在一个检察机关之内，难以避免“同体监督”的弊病。

二、基层检察院反贪初查问题的成因分析

反贪初查工作尤其是基层检察机关反贪初查工作存在上述问题的原因可归为以下三个方面。

（一）反贪初查的性质缺乏统一认识

有关反贪初查工作的规定比较繁杂和零乱，到目前为止已有约20份规范性文件，但互相之间的规定并不一致，有些条款之间甚至存在矛盾之处。虽然《刑事诉讼规则》对初查工作做了比较详尽的规定，但其操作性依然不强。实践中，不同反贪人员对初查有着自己的认识和理解，导致其在接触初查对象以及其他相关人员时往往“各有各招”。

（二）反贪初查的法律地位不明

立案程序的价值在于“更好地实现对涉嫌职务犯罪的线索纳入侦查程序的输出功能，以及对不涉及职务犯罪线索排除在侦查程序之外的屏障功能。”[1]实施初查可以促进立案功能的发挥，避免刑事追诉范围的无限扩大。《刑事诉讼法》没有承认初查的法律地位，《刑事诉讼规则》虽对初查制度做了进一步修改和完善，但初查的地位仍然不够明确，并由此引发很多问题。比如，反贪初查阶段所收集的证据的合法性往往在法庭上会受到质疑；对于初查阶段拒绝配合调查的相关人员，相关机关也无法追究其相应责任等。

（三）反贪初查的评价存在误区

从立案质量评价观念来看，反贪侦查工作中存在着“撤案即错案”的观念，致使反贪部门不得不坚守所谓的“客观立案条件”思想，一般在初查阶段查明案件事实后方敢立案。这种观念没有认识到其实反贪初查后的撤案与不起诉、起诉在本质上是一样的，都是检察机关一种正常的案件处理方式，是检察机关承担客观公正义务的具体表现。[2]因此，虽然这种评价理念和标准对于推动反贪初查工作具有一定的进步意义，但同时也导致在反贪初查实践中为了追求所谓的打击犯罪的实体公正，而暂时牺牲保护人权的程序公正，并因此而衍生出一系列不规范问题。

三、反贪初查问题的解决对策

通过上文分析，笔者认为，反贪部门尤其是基层检察机关反贪部门应从以下四方面入手，进一步加强和改善反贪初查工作。

（一）加强和细化反贪初查线索管理

反贪初查线索的好坏直接决定着办案工作能否进入到下一个环节。因此，针对基层检察机关反贪初查案件线索管理的“粗放化”问题，笔者认为，应当着重从以下三个方面加强和细化反贪初查案件线索管理工作。首先，反贪部门应畅通和拓宽线索收集渠道，加强与本院控告申诉部门的沟通和联系，通过建立部门合作机制，形成合力，一方面提升案件线索处理水平，另一方面加强对反贪案件线索的收集，尤其是注重对网络举报线索材料的收集工作，从源头上整合线索资源。其次，反贪部门应积极改变传统的人工式的初查案件线索受理和登记方式，通过检察办案内网，逐步实现初查案件线索的网上流转、网上受理、网上登记，不仅提升线索管理效率，而且加强对案件线索的保密。最后，反贪部门应加强对反贪初查案件线索的研判和分析，“案件线索审查小组”不单单决定案件线索是否需要初查，而且应当出具较为详细的审查意见，从一开始就发挥好对反贪初查工作的指导和指挥作用。此外，在线索审查过程中，反贪部门及其侦查人员应从线索来源、举报内容、成案可能性等方面进行综合分析，运用推理法、联系法等方法，着重分析线索蕴含的初查潜力，坚决排除没有明确方向并有可能导致办案风险的线索。同时，应将反映的问题清晰、社会负面影响较大、权力行使不规范透明、当事人口碑较差等线索作为初查的重点。

（二）强化和规范反贪初查措施手段

一是坚持“情报导侦”的理念和思路，按照最高人民检察院和省级人民检察院的统一要求和部署，加快基层检察机关反贪部门的“反贪初查信息化”建设。不仅应积极利用上级院所建立的信息化应用体系平台，而且应着手建立和不断完善公共信息查询平台以及情报信息平台，不断增加反贪初查措施的科技含量，提高反贪初查的信息化水平，加速促使传统的初查方式向现代的初查方式转变，逐步减少对反贪人力资源的过度依赖，强化反贪初查能力。

二是对初查对象进行重点规范。首先，明确适用原则。从司法实践看，并非所有贪污贿赂案件都需要在初查过程中问询初查对象。为了防止权力滥用，调查问询初查对象应以必要性为原则，即有的案件线索只有通过问询才能做出判断的，应在能够基本做出符合立案条件判断的基础上，先问询初查对象，然后做出更为准确的判断，下定决心立案。[3]其次，严格控制问询时限，即应当规定对初查对象的留置问询不得超过12小时，可能转化为犯罪嫌疑人的初查对象以24小时为限。再次，固定问询地点。从安全角度考虑，对初查对象的问询一般安排在本院的办案区内，但不排除在初查对象的单位进行。最后，限定采用方式，对初查对象的到案，严禁使用械具，尽量与其达成接受调查的合意。

（三）修改和完善反贪初查法律文书

一是增加《协助调查通知书》这一法律文书。因为在反贪初查实践中，针对相关人员的问询，无论是《询问通知书》还是《传唤通知书》都不规范，因此可以考虑增加《协助调查通知书》。二是将反贪侦查人员与初查对象的谈话记录统一规范称为《调查笔录》。三是规范相关商请和协助文书。可以借鉴公务中“函”的格式，统一制作《商请配合调查函》和《请求协助调查函》，在具体实践操作中应与《介绍信》同时使用。四是修改《协助查询存款通知书》，将其适用对象从单位扩充至单位和个人。

（四）完善和强化反贪初查法律监督

第一，逐步实现程序监督跟进。可以考虑在初查问询过程中，采取问询过程的同步录音录像和查清事实的同步调查笔录。只要进入检察机关办案区，就对问询过程进行录音录像，真正做到问询与讯问过程的透明有效衔接。同时，应规定调查笔录的“规定性工作”，即第一份调查笔录主要用于告知初查对象的权利义务，核实主体身份；第二份调查笔录主要用于调查记录个人、家庭以及单位财产状况；第三份调查笔录用于让其陈述有罪之事实或者作无罪辩解；第四份调查笔录用于向初查对象提出涉案的具体问题；第五份调查笔录用于对调查取得实质突破后固定证据。这五份笔录根据时间进度，分配在12小时问询时限的各个节点。第二，逐步加大动态监督力度。一方面，对于“对上级人民检察院交办、指定管辖或者按照规定应当向上级人民检察院备案”等特定案件线索，上级检察机关反贪部门除了应重视对下级检察机关反贪部门初查结果的审查监督之外，还应当派员亲自参与反贪初查过程；另一方面，检察机关应通过“检察信息化”和“侦查信息化”建设工程，将初查情况及时传送到上级检察机关反贪部门和本院举报中心，实现“网对网”的双重动态监督。一旦发现反贪初查存在问题，就监督反贪部门予以纠正，以进一步增强对反贪初查工作监督的同步性和实效性。第三，逐步增强刚性监督力量，明确举报中心对反贪初查享有知悉权、催办权。同时，还应明确反贪初查期限，对于3个月内无法初查终结的，反贪部门应将已初查的相关情况和延期的具体理由以书面形式告知举报中心，以便接受举报中心的审查监督。

客观来讲，反贪初查工作是侦办职务犯罪过程的重要环节，检察机关反贪部门应当着重在现有的法律制度框架之内，进一步从微观角度出发，不断改变初查工作思路，改进初查工作方法，规范初查工作机制，增强初查工作能力，以进一步适应新条件下加强反贪办案工作的需要。

注释：

[1]卢乐云：《构建职务犯罪初查法律制度的基本前提》，《湖南师范大学社会科学学报》2010年第6期。

[2]陈震屏：《职务犯罪初查制度研究》，《法治论丛》2008年第6期，第35页。

[3]王雄飞、胡波：《贿赂犯罪初查中查问制度建构》，《人民检察》2011年第18期。