农民市民化的社会稳定风险及其治理

简敏　念兴昌

〔摘要〕 新型城镇化的关键是农民市民化。由于城镇化中主体关系失衡、治理结构失调、治理方式失效及人与自然关系失和等原因，当前农民市民化陷入了经济、政治、社会、人际和生态等多重维稳风险之中。有效化解农民市民化的社会稳定风险，需要构建政府引导的多元参与治理体系，创新户籍和土地产权管理制度，培育城乡一体融合的认同文化，统筹运作绿色治理与社会治理。

〔关键词〕 新型城镇化，农民市民化，社会稳定风险，治理策略

〔中图分类号〕D669 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）03-0074-04

新型城镇化以人的城镇化为核心，关键在于有序推进农业转移人口市民化。《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》显示，1978～2013年，我国城镇化率已从17.9%提升到53.7%。改革开放以来，我国城镇化发展已取得巨大成果。然而，市民化进程中的成本分担、征地与邻避冲突、市民化与城镇化脱节等问题却增加了城镇化的维稳风险。分析市民化社会稳定风险及其成因，探究市民化社会稳定风险化解策略，不但是推进新型城镇化的实际要求，而且也是社会维稳的迫切需要。本文试图对市民化的社会稳定风险及其成因进行分析，并从地方治理视角提出化解市民化社会稳定风险的因应之策。

一、农民市民化的主要社会稳定风险源

在城镇化快速发展背景下，农民市民化存在经济、政治、社会及人际等多重社会稳定风险。

（一）经济风险：农民市民化成本分担主体单一。当前我国农民市民化的经济成本与制度改革代价较大。缺乏资金和物质支持仍是现阶段市民化的根本制约条件，尤其是成本分担主体单一给农民市民化带来了巨大的经济风险。目前我国注重城镇宜居性的市民化人均成本是15万元 〔1 〕 （P73 ），2.6亿左右农民工市民化的高额成本对个人和政府来说都是繁重的经济负担。据测算，2010年全国所有地级城市的户籍价值平均为2211元 〔2 〕 （P39-41 ）。就户籍改革而言，仅靠政府解决所有农民工的户口问题既不现实也不可能，再加上养老、医疗、社保等其他管理制度改革成本，巨额经济成本将进一步加大市民化维稳的压力。另外，土地财政也难以维系市民化的高额成本支出。2001年至2013年我国土地财政收入对地方财政总收入的贡献率急剧上升，从19.7%上升至48.5%，但地方债务风险也随之上升，地方财政入不敷出的状况仍将持续 〔3 〕。土地财政的不可持续性易造成地方政府债务危机风险转嫁给城镇，使农民市民化成本支付具有更多不确定性。

（二）政治风险：冲突与群体事件考验地方治理。邻避冲突与征地拆迁群体事件是农民市民化中最大的维稳风险。如何处理这些冲突和群体事件关涉政府在事件中的角色、定位及其与民众关系等问题。一方面，地方群体事件剧增已严重影响地方政府维稳的有效性。《2013年中国社会形势分析与预测》指出，征地拆迁引发的群体事件占一半左右，环境污染和劳动争议引发的群体事件占30%左右。从数量和发生频率上看，这些群体事件仍在不断增多，如宜黄事件、番禺事件、各地拆迁自焚事件及系列PX事件等。征地拆迁冲突和群体事件激增使地方政府维稳陷入了疲软状态，特别是邻避冲突等更考验地方政府应对新型群体事件的能力。另一方面，地方政策缺乏延续性削弱了政府的公信力。多数地方领导干部在任期内制定的政策具有短期性，随着地方领导干部的升迁和调任，征地拆迁补偿、产业结构调整及城镇规划等政策也不断变化。城镇化政策缺乏连续性将会削弱民众对地方政府的信任，信任危机的产生迫使农民、市民与地方政府在冲突中难以达成妥协，进而弱化地方政府治理的合法性。

（三）社会风险：农民市民化规模与城镇化进程脱节。随着城镇化的快速推进，城镇内部结构失衡问题也日益凸显，市民化规模与城镇化过程脱节增加了市民化的社会风险。第一，农民市民化落后于城镇空间规模发展。2013年《中国城市发展报告No.6》显示，2012年我国完全城镇化率为42.2%，按市民化标准，此前公布的52.57%大约被高估了10个百分点。从现实来看，我国有1.9万多个建制镇建成区平均人口仅7000多人，相当多的镇不足5000人 〔4 〕。城镇化陷入农民“半城镇化”与城镇“空心化”的双重困境，这种两难处境使城镇化面临失衡和失控的风险。第二，征地和用地比例失调加深了城镇社会发展的矛盾性。近年来城镇征地逐年递增，城镇内部结构矛盾的尖锐化提高了市民化维稳的难度。从2009年起，国务院批准建设用地已基本得到控制，但地方政府的征地量并未得到有效遏制，2010年后一直保持在30万公顷以上；2012年我国城镇公共管理与服务建设用地仅占总用地量的12.2%，工商业用地则高达53.5% 〔5 〕 （P3 ）。由此给城镇化带来了双重社会风险：城镇以征地拆迁来扩大规模压缩了农民的生存空间；同时，基础设施和社会公共服务投入少、吸纳户籍化居民比例小又变成优化城镇质量的瓶颈。第三，人口快速流动造成了社会资源在快速城镇化地区双倍配置，而在人口流失地区却双倍闲置，使城镇面临人口膨胀、资源短缺、棚户区和贫民窟等城市病产生和恶化的社会风险。

（四）人际风险：“新市民”与“老市民”矛盾内化。在城镇化过程中，刚进入城镇的“新市民”与城镇“老市民”社会矛盾内化与激化隐含着较大的人际风险。第一，人口家庭化迁移给新老市民的社会关系带来较大冲击。《中国流动人口发展报告2013》指出，我国超过六成的已婚新生代流动人口具有明显的家庭化迁移特征。农民失地失业与流动人口的家庭化迁移缩短了新老市民社会融合的磨合期，使新老市民群体内外部的社会关系更加复杂。如在新兴市民群体内部，新生代农民工与其父辈之间可能形成代际贫困传递，他们的社会不公平感和相对剥夺感不断累积，形成“隧道效应” 〔6 〕 （P184-186 ），最终产生仇官、仇富的怨恨心理和社会戾气。第二，新老市民的社会关系进一步内化为社会公平、社会认同与排斥、阶层分化等普遍的社会问题。从农民工的生存环境看，农民工大多从事劳动强度大、工作环境恶劣、工作时间长且收入低的工作，“老市民”主导的社会舆论易对他们产生“妖魔化”社会排斥，迫使农民工转向群体内部寻求认同，久而久之，这种相互排斥的原子化社会认同可能上升为阶层之间的矛盾关系问题。

（五）生态风险：农民市民化使城镇化环境的脆弱性加剧。生态破坏和环境污染对城镇环境和社会的承受能力都是一个严峻的考验。近年来，许多化工项目的规划和实施备受市民关注，涉及环境的社会不稳定因素也逐渐增多。化工、石化工程和项目的实施不仅打破了城镇生态平衡，而且还严重影响了市民的社会生活。从区域发展上看，城镇化区域差距加剧了城镇生态环境的脆弱性。在东西部产业转移和承接过程中，许多重工业和重污染类企业向西部转移，进一步增加了西部地区的环境压力，西部城镇生态脆弱性问题将越来越突出。在环境污染方面，水污染、空气污染等环境污染使城镇社会生态更加脆弱，城镇环境问题逐步影响到市民的日常生活。生态风险常态化不仅增加了城镇生态环境的压力，更考验城镇社会对生态风险的承受能力。

二、农民市民化社会稳定风险的成因

造成农民市民化多重维稳风险的原因主要表现在以下四个方面：

（一）主体关系失衡。农民市民化需要政府、企业、社会组织等社会多元参与主体的共同推动，仅凭一个或少数几个参与主体不可能完成市民化进程。农民市民化的多重风险主要源于各参与主体关系的失衡。首先，地方政府角色和职责的缺位。地方政府主导着市民化进程，但未能完全承担市民化的风险和责任，如成本分担风险。而且政府完全主导的城镇化行政色彩较浓，城镇发展缺乏灵活性和包容性。其次，从农民市民化中受益的其他参与主体并未分担相应的成本和代价。市民化的成本和代价主要由政府和农民承担，在市民化中获益的个人、企业、社会组织等其他参与主体却较少或并未承担责任，这是市民化成本分担主体单一的重要原因。最后，各参与主体未达成市民化共识，市民化缺乏充分的社会支持。农民承担了市民化的成本和代价，但他们可能连最基本的权益都未获得，在成本负担与利益受损的双重压力下，农民很可能对城镇化失去信心，甚至抵制市民化。仅依赖政府的推动不可能有效处理好市民化成本分担、新兴市民融入城镇等问题，而且行政主导和严控的城镇化使地方政府在推动市民化过程中显得势单力薄、力不从心。

（二）治理结构失调。世界银行构建的“世界治理指数”指出，有效的政府治理可以保证社会的高政治稳定与少暴力。在农民市民化过程中，地方政府维稳疲软主要在于地方治理结构的失调。在治理结构上，地方治理主要受原有制度框架的限制。第一，土地产权管理滞后。我国土地管理制度赋予了农民土地使用权，而限制产权流动。土地被征后，农民仅有的土地使用权也被剥夺了，他们不能以土地参与市场交易，更难分享土地增值收益，难以跨越市民化的高成本门槛。第二，户籍制度“依附值”过多强化了城乡二元分离。与户口挂钩的社会福利、社会保障和公共服务等户籍“依附值”过于繁重，阻碍了社会的公平发展，而且依附于户籍的医保、住房、就业等管理制度将损害农民自由流动、迁徙等基本权益。从长远看，二元分离的户籍制度还会限制阶层间的流动，阻碍社会阶层结构的优化。第三，社会治理“一元化”。城镇化中针对单项事务的社会管理制度较多，但各管理制度之间耦合度低，城镇社会建设难以形成多主体参与的社会化治理。

（三）治理方式失效。从治理方式上看，农民市民化过程中地方政府管理具有较大的负向外部性和短期性。第一，刚性维稳的负向外部性。在处理征地拆迁、邻避等冲突时，一些地方政府习惯以刚性维稳手段应付之，混淆维权与维稳的关系，甚至形成“唯稳”政绩观。长此以往，地方政府将失去引导和规制城镇化发展的主动权。部分地方政府还坚持片面“维稳”，突破政治和法律制度底线，坚持恶性维稳。这种刚性维稳方式损害了新老市民的社会利益。第二，地方政府的一些治理策略具有短期性。在征地补偿方式上，地方政府多采用一次性支付，短期内解决了农民的生存问题，但从长远来看，不能从根本上保证农民的长期生存和发展。在工业项目引入和建设等问题上，地方政府决策缺乏公开性和透明性。近几年各地屡屡发生的PX事件在很大程度上主要归因于地方政府决策的失误，由于信息不透明、不对称等原因，加之受多方复杂利益博弈的影响，邻避运动易形成生态民粹主义等极端社会抗争，茂名PX事件就是典型。

（四）人与自然关系失和。人与自然关系失和是市民化生态风险产生的根本原因。城镇化中的生态破坏和环境污染打破了人与自然的和谐关系，而且生态风险社会化使城镇环境问题变成了复杂的社会问题，甚至成为影响政府政策议程设置的重要因素。城镇化进程中的环境问题已不再是单纯的生态问题，人与自然关系已由单向度变成复杂的多维度。“在发达的现代性中，社会及其所有的经济、政治、文化和家庭子系统不再被理解为与自然相分离的部分。环境问题不再是我们周围的问题，而是……彻底的社会问题、人的问题。” 〔7 〕 （P98 ）城镇经济、政治和文化等方面的发展早已和自然环境统合为不可分离的统一体。随着现代科技的进步，在城镇化中工业化所自我孕育的风险具有明显的“社会化特征” 〔8 〕，最终，这种社会化特征使现代科技的潜在风险和负面效应必然要上升为人类的政治议题。在市民化实践中，无论是雾霾天气、化工污染等环境破坏问题的产生，还是邻避冲突、人地矛盾等升级版生态问题的频频出现，一个重要原因就是市民化参与主体人为地超越了城镇环境的承载能力，重规模轻质量、唯GDP论等片面的城镇发展策略进一步破坏了城镇化中人与自然的和谐关系，也刺激了生态风险的社会化。

三、“刚柔相济”的治理策略创新

农民市民化的本质是实现人的现代化，关键在于推进城镇治理现代化。化解市民化维稳风险需要将法治“刚性”与人道治理“软性”结合起来。

（一）构建政府引导的多元参与治理体系。地方政府主导着城镇化发展，其治理逻辑和方式决定着城镇化质量的高低。十八届三中全会公报指出，“改进社会治理方式”要“发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与”。面对复杂的市民化社会事务，地方政府应主动引导社会各方力量参与市民化治理，构建政府引导的多元参与治理体系。从地方政府管理走向地方政府引导的多元参与治理，“应该鼓励地方政府成为有弹性的、有创造性的并具有很强的适应性。” 〔9 〕 （P185 ） 摒弃落后的行政垄断管理思维和粗放型社会管制方式。

政府引导的多元参与治理需要政府、市场与社会三者之间的互动与合作。第一，政府应充当“引领者”，依法引导和规范农民市民化。地方政府需要积极创建社会合作体系，通过公共政策以及各个方面的政府过程去引导社会合作行为 〔10 〕，放弃运动式执法方式，与其他参与主体建立平等关系，共同承担社会治理责任。第二，以平等、信任、合作的柔性治理破解维稳难题。地方政府应抛弃刚性维稳思维和压力维稳方式，以柔性治理化解市民化中的社会矛盾。尊重农民的基本权利，以人道治理赢得农民的支持。第三，以包容治理取得市民化共识。在城镇化中，农民与政府的意志并不总是保持一致，但社会共识达成“常常是基本冲突发展的结果，支撑这种共识需要冲突的继续。” 〔11 〕 （P1 ）缘此，地方政府需以包容治理策略推动城镇化，尊重农民的城镇化意愿，农民可以选择小城镇、新农村、农村社区、“城镇上山”等其他发展模式，在多方参与和互动中达成市民化共识。第四，建立多元化成本分担机制，拓宽农民市民化的融资渠道。借助取消和下放行政审批权等政策为市民化引入更多社会和民间资本。改变过去依赖土地财政的单一融资结构，建立市场化、可持续的城镇化融资机制。

（二）创新户籍与土地产权管理制度。推进人本城镇化，就是通过制度化赋权让新兴市民享有平等的生存权、发展权和福利权，在此主要是破除户籍和土地管理两大制度障碍。

户籍改革必须有梯度、分层次进行。给户籍制度“减负”，剔除户籍制度繁重的“依附值”，剥离依附于户籍的公共服务和福利。以实现公共服务均等化为目标，消除“背车”、“背房”等“背户”乱象。同时，户籍改革要分阶段进行。逐步将适合一定条件的农民工纳入城镇户口，各城镇和城市可建立不同的户籍管理制度。阶梯式推进户籍改革，将户籍“门槛”变成市民化的“阶梯”。最后，统筹推进户籍改革。在全国统筹规划设计基础上推进户籍改革，降低城镇户籍准入门槛，解除农民市民化外部“赋权”的制度束缚，以便提升农民融入城镇的“社会能力” 〔12 〕 （P36 ）。

改革和完善农村土地产权制度，赋予农民部分土地权利，让他们带着资本进城。第一，稳步推进农村土地产权改革。在城乡二元化、城镇用地紧张和公共服务均等化问题未得到妥善解决之前，不宜过早着手改革土地产权制度，否则可能阻碍新型城镇化战略的顺利实施。第二，分离土地权利，创新土地流转方式。将农村土地权利分解为不同的产权形式，逐步放宽土地产权流转和交易，创新和运用转租、转让、转包、入股和抵押等多种产权流转方式，让农民分享土地产权的增值收益，如温州允许农民房屋所有权在县域内农户之间交易就是一种新探索。第三，创新土地征用和补偿方式。探索农民自愿接受的土地征用方式，如以宅基地换房、土地产权股份合作制等新尝试。探寻多样化的征地补偿方式，综合利用货币补偿、就业安置、土地换社保、规划安置、债券或股权补偿等灵活多样的补偿方式。第四，完善土地监管机制。严格控制征地拆迁审批程序，实现征地监管法治化，避免征地拆迁成为新的“圈地运动”和“劫贫济富”。

（三）培育城乡一体融合的认同文化。城乡社会融合是化解农民市民化后期社会稳定风险的关键环节。农民只是简单迁入而不是融入城镇，遑论市民化的成功。农民市民化是外在身份角色转变与内在价值认同的统一，其根本目的是促进人的全面发展。首先，构建包容性城镇文化。城镇的核心文化和精神是包容而非排斥，发展包容性文化，包容城乡差异，政府应通过网络、媒体、报纸等信息传递途径营造公民平等的舆论环境，消除新老市民的陌生感和孤立感。其次，培育民主法治文化和现代公民品格。以保护市民的基本权利为出发点，培养新兴市民用法治思维和方式化解矛盾纠纷的法治文化；培育新兴市民的法治、信任、宽容等现代公民品质，增强他们对城镇的认同感和归属感，加快农民在身份、角色和心理等方面的内在转型。最后，谨防出现新的社会文化排斥与冲突。通过开展培训、公益活动等方式加强新兴市民“亚文化”与现代城市主流文化的交流与融合。“仅重视每个人的一种归属会造成一种对人的过分简化，一下子抹杀人的多方面归属与关系的深远影响。” 〔13 〕 （P153 ） 既要大力培养市民对城镇的社会认同，又要防止过分简化这种认同而产生新的社会排斥。

（四）统筹运作绿色治理与社会治理。在生态风险社会化的严峻形势下，城镇化必须将绿色治理与社会治理有机结合，从政府强制管理走向社会多元治理。对环境造成最大威胁的不是工业和发展，也不是国家人口的增长，正是政治过程的缺陷造成了不断持续的环境恶化，而政治过程是控制国家环境状况的关键 〔14 〕 （P5 ）。因此，合理安排城镇化的社会行动和政治过程是遏制生态风险社会化的根本之道。具体来讲，城镇规划和建设要着眼城镇发展的长期利益，吸取拉美城市病、底特律破产等经验与教训。平衡城镇产业结构，加快发展绿色环保产业，防止产业结构单一化给城镇发展带来不可复归的损伤。提高政府决策的公开性和广泛性，避免邻避运动异化生态民粹主义等其他极端的社会、政治风险，如公开PX项目详细信息，广泛征询民意，消除民众对PX项目的恐惧和误解。现代生态风险是技术-科学导致的“新”风险，它不存在可归责的责任者，人们能敏感察觉，却难以限制其发生 〔15 〕 （P36-37 ）。所以，地方治理应统筹运作生态治理与社会治理，建立多元一体的社会治理体系，防止城镇生态破坏异化为城市病。

参考文献：

〔1〕UNDP. China Human Development Report 2013〔R〕. Beijing： China Translation and Publishing Corporation， 2013.

〔2〕刘卫卫.2013年房地产业对财政收入贡献率研究〔R〕.上海：上海易居房地产研究院，2014.

〔3〕屈小博，程 杰.地区差异、城镇化推进与户籍改革成本的关联度〔J〕.改革，2013（3）.

〔4〕李克强.协调推进城镇化是实现现代化重大战略选择〔J〕.行政管理改革，2012（11）.

〔5〕国土资源部.2012中国国土资源公报〔R〕.北京：国土资源部，2013.

〔6〕〔美〕德布拉吉·瑞.发展经济学〔M〕.北京：北京大学出版社，2002.

〔7〕〔德〕乌尔里希·贝克.风险社会〔M〕.南京：译林出版社，2004.

〔8〕〔德〕乌尔里希·贝克.从工业社会到风险社会（上篇）〔J〕.王武龙，译.马克思主义与现实，2003（3）.

〔9〕俞可平.治理与善治〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2000.

〔10〕张康之.后工业化进程中的合作治理渴求〔J〕. 社会科学研究，2009（2）.

〔11〕〔美〕李普赛特.政治人——政治的社会基础〔M〕.上海：上海人民出版社，2011.

〔12〕UNDP. Human Development Report 2013〔R〕.Washington DC：Communications Development Incorporated，2013.

〔13〕〔印〕阿玛蒂亚·森.身份与暴力：命运的幻象〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2009.

〔14〕Ernst Howard R. Chesapeake Bay Blues： science，politics， and the struggle to save the bay〔M〕. Maryland：Rowman & Littlefield Publishers，2003.

〔15〕刘 刚.风险规制：德国的理论与实践〔M〕.北京：法律出版社，2012.

责任编辑 于晓媛