关于民族区域自治与中国边疆治理的思考

[摘要]我国大陆地区数万公里的陆地边疆的治理绕不开民族区域自治。在国家建制及民族理论上，中国共产党历经了从“民族自决”到“民族自决”与“民族自治”混用，再到“民族自治”，最后确定“民族区域自治”的过程。然而，民族区域自治在实践过程中遇到了一系列问题，如“自治权利”有哪些内容，该如何行使等。尽管如此，民族区域自治已确定是“国家的基本政治制度”，边疆治理必须在此框架上开展。我国各边疆地区存在种种差异、发展不平衡，但边疆治理需要统一，应避免差别。民族自治区的“自治权利”的实现不能简化为“机关民族化”及“党员民族化”，毕竟汉族与少数民族是相互依存的。边疆治理需积极地、变通地发展经济，缩小甚至消除差距，化边区为内地，边疆才能长治久安。

[关键词]民族区域自治；边疆治理；制度设计

中图分类号：C915 文献标识码：A

文章编号：1674-9391（2014）03-0027-06

基金项目：本文系国家社科基金项目“川滇藏区民主改革研究”（项目编号：11BDJ001）的阶段性成果。

作者简介：秦和平（1952-），男，西南民族大学西南民族研究院教授、博士生导师，研究方向：民族史。四川 成都610041

关于边疆事务及边疆治理理论中，最重要的是制度建设，从制度建构或制度管理上着手，方能长治久安。制度决定措施，措施涉及治理，治理确保稳定。目前，我国的绝大部分陆地边疆是民族自治区、自治州或自治县，因而我国边疆地区的治理及相关理论设计必须正视民族区域自治制度，在这制度之下做足“文章”。

此外，边疆治理也有历史的承袭性，鉴往以知来，故在阐述制度建设之前，还得先从清代及民国政府的边疆治理说起。

一、清季、民国边疆地区治理概况

鸦片战争以前，除与俄国订立《尼布楚条约》划定外兴安岭等地的边界线外，清政府与其他邻国的陆地边疆多以传统习惯边界线来确定。由于没有国际条约的确认，习惯边界线往往因国力的强弱呈现或“张”或“缩”的现象，变化不定。

近代以来，殖民国家窥视中国边疆。俄国依仗强势，强迫清政府订立《爱珲条约》、《中俄北京条约》等，攫取原传统边界线内侧我国的大量土地。19世纪后期，清政府先后与英、法等国订立约章，用条约形式划分了陆地边界线①，希望有条约约束，能避免国土被侵噬。不过，当时即使订立了国际条约，确定了边界线，但列强仍玩弄各种花招，侵噬不已。如1897年2月，英国藉口1895年6月中法两国《续议界务专条附章》中涉及所谓“江洪”的划分问题②，强迫清政府订立《续议缅甸条约附款》，改变了已议结滇缅部分边界的走向，将已经划定是中国土地的“科干”（今缅甸果敢地区）归入了缅甸殖民地③。

在强敌环视、侵噬不已的情部下，改革传统的治理方式，实施直接统治，防止侵略，势在必行。19世纪末，清政府先后改变了台湾、西北及东北等地的管理体制，建立行省，任命台湾、新疆巡抚和东三省总督；在西藏亚东开关设埠，特设靖西厅，隶属四川省管理，该厅同知由四川总督拣任。20世纪初，朝廷支持川滇边务大臣赵尔丰在川边地区（今四川甘孜及西藏昌都等地）、驻藏大臣联豫在西藏地区、驻库伦大臣三多在外蒙古地区（乌里雅苏台）开展“新政”，增派军队，加强力量，改土归流，拟建行省（如西康省），并改造基层社会，借向民众宣传“大皇帝”、朝廷等国家观念，形成并强化认同意识，从制度上维护统一。

然而，当这些措施尚在实施时，辛亥革命突然爆发，清朝被推翻，代之而起的是民国政府及国民政府。新兴政权虽然制定了相关法律，政府领导人也强调国家的统一，并在《临时约法》中规定：“中华民国领土，为二十二行省，内外蒙古、西藏、青海。”《中华民国宪法》也强调：“中华民国领土，依其固有之疆域，非经国民大会之决议，不得变更之。”其间，国民政府还在青海、宁夏等地建立行省，实施直接统治；在部分边区设立过渡型政区，建立设治局或政治指导区，替代土司头人，从建立健全政治制度入手，保证对边疆地区的控制。

受环境的影响加上制度孱弱，社会局势尚待稳定、政府力量尚需加强，制度建设有待完善，北洋政府及国民政府对边地的控制有些力不从心，更谈不上治理。在他国的策动或怂恿下，个别边地或公开“独立”（如外蒙古），或并入他国（如唐努乌梁海、科布多等地），国土日削，边地危机严重。

1949年10月，中华人民共和国建立，人民解放军进驻各边疆地区，实现了对国土的占领，粉碎了列强图谋蚕食鲸吞的妄想。

当然，我们也清楚看到，目前我国大陆地区，从辽宁鸭绿江口起到广西北伦河口止，逶迤数万公里的陆地边疆地区，基本是各少数民族的自治区、自治州或自治县④。这样的地理现状使得我们在思考当前中国边疆地区的治理及相关理论时，都绕不开民族区域自治。为此我们先从民族区域自治制度的建立及发展谈起。

二、民族区域自治与边疆地区的关系

（一）民族区域自治的由来

在国家建制及民族理论上，中国共产党历经了从“民族自决”到“民族自决”与“民族自治”混用，再到“民族自治”，最后确定了“民族区域自治”的过程。

1949年9月底，第一届一次中国人民政治协商会议全体代表审议并通过《共同纲领》，该纲领起到临时宪法的作用，指引新中国的政治建设及各项重要工作的开展。对我国的民族地区，《共同纲领》规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各民族自治机构。” 于是，“民族的区域自治”（简称“民族区域自治”）成为了新中国的政治制度之一。

需要说明的是，最初民族区域自治的建设主要针对边疆地区，如1947年中共创建内蒙古自治区；1950年毛泽东对解放西藏工作规定两个原则：区域自治、不吃地方。之所以要求“区域自治”，一方面是遵照《共同纲领》相关规定，另一方面亦是从当地实际出发，依据历史惯例和中央政府统治方式的选择。

1951年2月初，政务院会议指令各大行政区军政委员会，要指导各地政府认真推行民族区域自治及民族民主联合政府的政策和制度[1]（P1348）。接着，中央政治局会议决定，“认真在各少数民族中进行工作，推行区域自治和训练少数民族自己的干部是两项中心工作”[2]（P43）。这表明制度建设提上了民族地区的工作日程。

民族区域自治的创立，有历史的继承性，是中国共产党关于民族理论及民族政策的具体落实。同时，民族区域自治更有时代的发展性，它“是民族自治与区域自治的正确结合，是经济因素与政治因素的正确结合，不仅使聚居的民族能够享受到自治权利，而且使杂居的民族也能够享受到自治权利”[3]（P372-373）。周恩来总理对此积极阐述，认为“这样的制度是史无前例的创举”，指出这“自治”中包括民族自治及区域自治，是两者的结合。然而，民族自治区域的“自治权利”有哪些内容，该如何行使呢？

（二）民族区域自治的“问题”

首先，对自治及自治权利的认识。从20世纪50年代初起，个别民族上层人士甚至一些民族干部认为民族聚居地就是该民族的地区，共产党虽然实行了民族区域自治，规定了“自治权利”，但他们当家做不了主，“自治权利”是空的。如1956年7月，在中央政治局会议研究甘孜藏区、凉山彝区民主改革时，李维汉曾反映“民族自治地方的自治权利，有名无实或者名多实少，不能做主”[4]（P70）。其后，在一些重要场合，少数干部及上层人士也不同程度地提出类似要求⑤。因而，“自治权利”的范围多大、有多少，如何行使，长期以来是民族自治地方的要求之一。

其次，受条件的限制或认识的不足，部分民族自治区从建立之初起，并没有完全按照《共同纲领》中在少数民族的聚居区实行区域自治的这项限定。仅就自治区来说，除西藏地区、新疆地区外，内蒙古、广西及宁夏三个自治区中的少数民族（蒙古族、壮族、回族）比例不高，前者约20%，后两者均约30%⑥，均没有达到少数民族聚居区的人口比例。甚至有部分自治地方，当地少数民族只占总人口的10%多。显然，这些自治区少数民族比例与《共同纲领》要求聚居区的“聚居”规定未吻合。就是说，若按《共同纲领》规定来衡量，这些民族杂居区不能称为少数民族的聚居区，它们作为民族自治区、自治州或自治县，“名”、“实”如何做到相符？而且，随着人口迁徙、劳动力的流动，个别自治地方的少数民族人口越来越少，被东部或大城市“稀释”，并在这些地方的某些地点出现少数民族人口聚居的群落。如果按照《民族区域自治法》规定，在少数民族聚居的地方，要实行区域自治，那么，如何对待这些新的民族聚居地区呢？

再次，《民族区域自治实施纲要》（1952年）规定自治区内的各民族都享有平等权利，承认平等，但也要求“自治区的人民政府机关，应以实行区域自治的民族人员为主要成分组成之”⑦。就是说，在机关干部中，少数民族主要是实行区域自治的少数民族要占大多数，并担任主要的领导。其实，如果该地区的“实行区域自治的民族”（以下简称“自治民族”）占了区内人口的大多数，政权建设、干部配置等则不成问题；反之，就变成了人口“少数”的民族来领导人口“多数”的民族。“少”管理“多”，这恐怕有问题，尤其是在边疆民族地区。

当时，党中央已认识到这些“问题”，前述周恩来总理强调我国的民族区域自治是民族自治与区域自治的结合、是经济因素与政治因素的结合等指示即是对某些“问题”的回应。即“民族的区域自治”是区域自治，“民族”只是定语。因中国社会构成，我国少数民族分布情况是大杂居、小聚居，交错杂居，因而民族自治区不是某个民族的地区，是众多民族（少数民族和汉族）共同生活生产的区域，不能限定于某个特定的少数民族，区域要与民族相结合，包括生活在该区域的所有民族。

（三）民族区域自治的发展

如前文所述，民族区域自治载于《共同纲领》，成为国家的法定政策，“为中华人民共和国各民族现阶段团结奋斗的总道路，各民族自治区人民管理本民族内部事务，须遵循此总道路前进”。之后，中央政治局及政务院均将民族区域自治列为民族工作之一，抓紧抓好。

1952年2月，政务院审议并通过《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，8月中央政府委员会批准付诸实施，以指导民族区域自治的建设工作。该纲要从法规的角度强调各民族自治区是中国领土不可分割的一部分，各自治区政府是中央政府领导下的一级地方政权，并接受中央政府的领导。该纲要对“自治权利”作出了明确的规定，在经济、财政、文化教育及文字等方面上有特别的要求，要求“各民族自治区自治机关须保障自治区内的各民族都享有民族平等权利”，保证自治区内的一切人民均享有《共同纲领》规定的各种权利等。但该纲要则规定政府机关要以“自治民族”人员为主要成分组成。

其后，受多次政治运动的干扰，《民族区域自治纲要》没有得到全面贯彻。1981年8月，针对新疆个别地区发生骚乱、破坏稳定、影响团结，甚至极个别干部中出现消极甚至分裂言论，邓小平在新疆考察期间，指出：

新疆的根本性问题是搞共和国还是搞自治区的问题，要把我国实行的民族区域自治制度用法律形式规定下来，要从法律上解决这个问题，要有民族区域自治法。⑧

应指出的是，邓小平的这项指示不仅是针对新疆自治区的“问题”，而是泛指全国边疆民族地区，他建议以立法形式，法律保障，用制度建设来维护国家统一、确保民族团结。

根据邓小平的指示，中央决定进行民族自治区的制度建设。1982年11月，五届全国人大第五次会议对《中华人民共和国宪法》进行修改或补充，民族区域自治是其中的重要内容之一。根据宪法等的规定，1984年5月第六届二次全国人大会议审议通过《中华人民共和国民族区域自治法》。该法律确定民族区域自治是“国家的一项重要政治制度”，属于我国政治体制的一部分，不可轻易改变；规定自治区、州及县的行政官员由“自治民族”的公民担任，强调“实行自治区主席、自治州州长、自治县县长负责制”⑨，即有职有权还姓“正”；要求自治机关所属工作部门的干部中，要尽量配备实行区域自治的民族和其他少数民族⑩，等等。

2001年2月，第九届全国人大常委会二十次会议对《民族区域自治法》加以修改，将民族区域自治制度提升到“国家的基本政治制度”的高度，与现行的人大制度、政协制度和基层民主制度相并列。此外，对前项法律中的某些经济“自治”权利作了修改或补充，以顺应时代的要求。

除制定相关法律，并适时修改，与时俱进外，我们也注意到，在实践中，民族区域自治也处于发展及健全过程中。

从制度建构的层面上讲，在1959年前，除西藏地区外，全国各民族自治地区的政治制度，已初步形成了统一的体制，即所谓“四大班子”（党、政、人大和政协）和“四小班子”（组织、宣传、公安及税收）B11。1959年平息西藏上层发动的武装叛乱后，国务院宣布解散西藏地方政府（噶厦），废除西藏地区的旧制度，建立新型的行政体制及管理制度，与全国各地基本同一（只是西藏部分地方没有设立人民政协）。还有，各自治区政府机关的工作人员（干部）也由过去“与人民群众有联系的领袖人物”（民族上层）与新型民族干部这两部分的构成改变为共产党培养的新型民族干部；对“各民族自治区的人民政府机关，应以实行区域自治的民族人员为主要成份组成之”规定作出了两次修改，不再是政府机关中“主要成分”而规定“合理配置”B12。这样，各自治区的组织构建及干部配置，均发生了变化，共产党实现了领导，完成了制度及人事的统一。

尽管如此，我们在边疆治理中还必须注意和高度重视民族区域自治制度，从治理理论的角度上研究相关问题。

三、边疆治理必须正视民族区域自治

首先，民族区域自治已确定是“国家的基本政治制度”，无论认识边疆治理或构建边疆治理理论都绕不开它，必须在此框架上开展。我国的绝大多数边疆地区是民族自治区、自治州或自治县，应该也必须贯彻民族区域自治法。

不可否认，实行民族区域自治的初衷是维护那时尚处在“落后”、“贫穷”状态下的少数民族的权益，避免受到“先进”民族的歧视或不公正待遇。解放后，经过数十年来的积极扶持、大力援助，更重要的是少数民族，尤其是聚居北方的各少数民族积极奋斗，发展迅速，与所谓“先进”民族差距缩小，甚至实现了赶超。然而，《民族区域自治法》以法律的形式承认了各民族间的差异，将民族区域自治升格为“国家的基本政治制度”。这意味着我国各少数民族是长期存在的，民族区域自治制度也是长期的、很难改变的，这也是研究边疆治理无法回避的现实。治理边疆地区的理论及政策还得以此为基础做“文章”，即在坚持贯彻执行民族区域自治制度的前提下，探讨如何有效治理边疆地区、保持稳定、促进团结。

其次，尽管我国各边疆地区存在种种差异及发展不平衡，但边疆治理需要统一，避免差别，摈弃个性。

目前，我国民族区域自治及相关制度，既存在民族的差异与区域的差别；在同一自治区内，也有“自治民族”与非自治的少数民族、少数民族与汉族间的差别。差别意味彼此的待遇或要求有所不同。我们虽然广泛宣传“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，少数民族相互离不开”（三个离不开），强调了民族团结、民族平等，但在边疆地区各民族间又存在各种差别，如何在差别上有效地实现团结、实现统一，保持边疆地区的稳定，需要认真思考。周恩来曾指出：民族区域自治是民族因素与区域因素的结合。就是说，在坚持民族区域自治上，必须正视两者，既考虑民族因素，“自治民族”、非“自治”民族，人口较多的少数民族或人口少的少数民族（简称“特少民族”），注重民族权益等外，还得重视区域的因素，正确对待区域内的所有民族，做到地位的平等、权利的平等。

再者，如何看待及解决民族自治区的“自治权利”。

前面曾述，在“自治权利”、尤其是人事权上，过去曾有高层领导提出并实施“机关民族化”及“党员民族化”等，还规定了具体的比例及实现期限，以实现少数民族当家作主，但强调“自治权”、实现“民族化”并不能达到预期的成效。毕竟“汉族离不开少数民族”是历史形成的，已得到证明；反之，“少数民族离不开汉族”也是如此。

所谓“少数民族当家不做主”的说法，已在各民族地区的少数干部等中讲了多年B13，在个别地点至今仍有反映，还能听到“声音”。于是，《民族区域自治法》（1984年、2001年）特别规定自治地方的主席、州长或县长要“由实行区域自治的民族的公民担任”，还特别强调实行主席、州长或县长的负责制。这项规定突出这些自治地方的首长既能当家也要做主。

目前，各自治地方的区委、州委或县委的书记，并非全由该“区域自治的民族”公民出任；当地若干重要部门的管理位置也如此。如何做到及体现当家作主呢？如果党委书记等职务由他们担任，又会怎样呢？当然，在中央政府强有力的情况下，边疆民族地区的这类“问题”或许不成为“问题”。反之，中央政府无力控制时，自治地方会不会沦为“自治民族”控制的地盘，所谓“自治权利”会不会滥用？届时发生这些问题，该如何对待？祖国观念、爱国主义及国民意识等的宣传及教育必须加强，切实灌输。

还有，发展经济、促进交流，化“边疆”为“内地”。

我国边疆地区的少数民族多是跨境民族，与毗邻国家的同族民众有血缘纽带，来往密切。在我国各级政府强而有力，能够控制边疆地区时，这些来往并不会构成威胁。否则，就会出现部分边民外迁、边地不稳等现象。如1958年滇西边疆民族地区曾有大量民族群众迁往境外就是典型B14，类似现象亦曾发生在新疆部分边境地区。

邓小平曾说，解决民族问题的基础是经济、是发展，自治权利中最重要者是财政权[5]。因而，当家作主应体现在经济上，看来民族区域自治制度也应如此，受此制约的边疆治理也要这样。我们认为在研究边疆治理新思路时，应依据现行的民族区域自治，充实民族区域自治制度，利用“自治权利”相关规定，积极地、变通地发展经济，提高边疆地区民众的生活水平，缩小甚至消除差距，实现共同富裕；加强边疆与内地的交流，化边区为内地，边疆才能长治久安。

注释：

①当时，缅甸、越南等国分别被英、法等国侵占，成为其殖民地，故清朝与这些国家订立边界条约。相关条约规定，见王铁崖编《中外旧约章汇编》（三联书店，1957年）第1、2辑。另本文引用的条约，也取自该汇编。

②“江洪”指云南西双版纳地区。1894年3月，中英《续议滇缅界商务条款》第三条规定江洪（西双版纳）归中国。1895年6月，中法《续议界务专条附章》第三条中规定“自南乌江发源处，界线顺南乌江与南腊河并各支河中间之分水岭，其西边之漫乃、倚邦、易武、六大茶山等处归中国，其东边之猛乌、乌得、化邦哈当贺联盟猛地各处归越南”。当时越南是法国的殖民地，故边界划分由法国出面。后法越南殖民地（印度支那殖民地）分解为越南、老挝及柬埔寨三国。猛乌、乌得等地今在老挝境内。因当时的猛乌、乌得视为江洪的范围，英人藉此指责清政府违反约定，要求再分滇缅边界，将已划入中国的科干（果敢）割去。

③关于这个问题，参见并比对《续议滇缅界商条条约》第三款与《续议缅甸条约附款》第三条的相关规定。

④我们的陆地边疆地区，除黑龙江、辽宁、吉林及云南四省外，其他省区均为民族自治区。但在吉林、云南及辽宁三省边地，基本是民族自治州或自治县；仅有黑龙江边地，民族自治地区较少。

⑤如在1962年7月中央统战部组织召开的民族工作会议，就有民族干部或上层有所要求。关于这个问题，参见《中共中央批转〈关于民族工作会议的报告〉》（《建国以来重要文献选编》第15册）有关部分。

⑥内蒙古自治区创建在1947年，早在《共同纲领》制订，其创建原因有所不同。广西壮族自治区和宁夏回族自治区创建于1958年，应受《共同纲领》或《宪法》的约束，但该区的壮民或回民却占当地总人口较小的比例。原因何在？关于这个问题，参见周恩来《民族区域自治有利于民族团结和共同进步》（《周恩来统一战线文选》）相关部分。

⑦《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》第12条。该条的全文是“各民族自治区的人民政府机关，应以实行区域自治的民族人员为主要成分组成之；同时应包括自治区内适当数量的其他少数民族和汉族的人员。”

⑧邓小平《新疆稳定是大局，选拔干部是关键》，中央文献研究室等编《新疆工作文献选编》，中央文献出版社，2010年，第252页。邓小平讲的“共和国”指联邦制内的共和国。因此他又说“新疆的根本问题，是共和国还是自治区。我们和苏联不同，宪法要肯定”（编写组《王震传》（人民出版社2008年）第604页）。“宪法要肯定”，指1954年宪法中规定的民族区域自治制度。

⑨《中华人民共和国民族区域自治法》（1984年）第十八条，2001年修改后的《民族区域自治法》亦保持这条规定。

⑩《中华人民共和国民族区域自治法》（1984年）第十九条，2001年修改后的《民族区域自治法》对该条规定中“要尽量配备”改为“应当合理配备”。

B11《民族区域自治实施纲要》规定“按照国家统一的军事制度，得组织本自治区的公安部队和民兵”（第22条）。《民族区域自治法》（1984年、2001年）修改为“依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队”（第24条）。

B12如《民族区域自治法》（1984年）第十七条规定“自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员，要尽量配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员”。2001年《民族区域自治法》第十七将“尽量配备”改为“合理配置”。

B131956年中央开展第二次民族政策大检查的内容之一，就是反对“大汉族主义”，让少数民族真正当家作主。

B14据《云南民族工作四十年》（云南民族出版社，1994年，上册，第190页）记载：仅1958年9月至11月间，边疆23个县有11万余名边民外流，“生产陷于停顿，边境动荡不稳”。

参考文献：

[1]中共中央统一战线工作部.统战政策文件汇编（第3册）[G]，1958.

[2]中央文献研究室.建国以来重要文献选编（第2册）[G].北京：中央文献出版社，1992.

[3]周恩来.周恩来统一战线文选[G].北京：人民出版社，1984.

[4]毛泽东.在听取甘孜、凉山两个自治州改革和平乱问题汇报时的谈话[G]// 中共中央文献研究室，中共西藏自治区委员会.西藏工作文献选编.中央文献出版社，2005.

[5]邓小平.解决民族问题的基础是经济[G]//中央文献研究室、新疆维吾尔自治区党委.新疆工作文献选编（1949-2010）.北京：中央文献出版社，2010.