加快实施政社分开的若干思考

康晓强

处理好政府和社会的关系是在现代社会语境下推动社会发展的重要课题。如果说经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系的话，那么社会体制改革的核心就是处理好政府与社会的关系，社会组织体制改革的核心就是处理好政府与社会组织的关系。抓住这个核心，就抓住了现代社会组织体制的“牛鼻子”这个根本要害。

一、政社分开的核心要义

政社分开是现代社会组织体制的基本前提，其核心问题是：正确厘清、科学定位政府与社会组织的关系，更好地发挥政府的作用，更加注重发挥社会组织的积极作用。推进政社分开，有利于促进社会组织健康发育、有效成长，有助于进一步转变政府职能和调整政府自身的组织结构，从“全能政府”向“有限政府”、“有效政府”转型。

政府和社会组织是现代社会不同的组织形态，两者在属性、本质、结构、功能等方面有所不同。因此，政社分开首要的是实现党政机关与社会组织在组织结构上的分离，承认社会组织的主体地位，强调社会组织不是政府的附庸、附属物，尽量减少对社会组织具体活动的直接行政干预。其次，政社分开不等于社会组织不需要政府的管理和服务，尤其在现阶段要改进政府提供公共服务方式，推进政府向社会组织转移职能，向社会组织开放更多的公共资源和社会空间，着力做好对社会组织培育发展和管理监督工作，有效地引导社会组织健康、有序发展。再次，科学明晰政府与社会组织在社会治理和公共服务方面的定位、功能、边界，努力实现政府与社会组织的合理分工、良性互动和有机衔接。

二、上海浦东加快实施政社分开的主要做法

近年来，上海浦东在加快实施政社分开方面进行了积极探索实践，积累了一些经验，值得总结反思。

（一）实施政社“六分开”

浦东认真梳理政府和社会组织的职责边界，推进政府与社会组织在主体、机构、职能、资产、住所和人员方面的“六分开”。社会组织有独立的住所、财务核算制度和自主人事权。政府部门与社会组织之间无行政隶属关系，政府部门工作人员不在社会组织中兼任领导职务。结合事业单位改革，将部分社会组织从事业单位编制序列退出（如浦东新区外商投资企业协会和医学会等），实践表明，这样有助于实现结构优化和功能拓展，更好地发挥社会组织的功能。

（二）与政府职能转变衔接，推进向社会组织购买公共服务

浦东认真厘清“政府事务”与“非政府事务”的目录，将应由社会承担的职责归还给社会，大力培育承接公共服务的社会组织。在社区建设领域，大力发展社区事务工作站、社区服务管理中心、社工服务社等社区公益性社会组织，如中致社区服务社接受政府委托专门为社区吸毒、刑释解教、社区服刑人员以及“失学、失业、失管”青少年提供帮教服务。在教育、卫生等社会事业领域，积极推进“管、办、评”联动机制，聘请专业化的社会组织承办具体事务，使社会事业的管理、承办和评估中实现科学化、专业化、社会化。例如，委托新城教育事务所对全区25所外来务工人员子女就学的简易学校实行监管，对办学情况进行评估。又如，瑞尔医院管理评估咨询中心对医疗机构的运营管理进行评估，形成院方、患者、管理三方的协商机制。又如，建立全区性的养老服务统一评估准入机制，分期、分批将新区各公益性养老服务机构（包括养老机构、老年人日间服务中心，老年人助餐服务点等）纳入体系中，对浦东养老机构进行评估。

此外，浦东于2007年4月出台了《关于政府购买公共服务的实施意见》，将原来由政府直接举办的为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，形成了“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的公共服务供给新机制，主要表现在：一是预算管理，将购买社会组织公共服务的费用纳入预算；二是契约式管理，将政府和社会组织的责任、义务等要求在书面合同中体现；三是评估机制，政府委托独立第三方评估机构进行评估，做到合作前有资质审查，合作中有跟踪了解，合作后有社会绩效反馈。除此之外，还专门组织了政府部门和社会组织的购买服务签约仪式，涵盖慈善救助、农民工子女教育、养老服务、计划生育宣传、职业技能培训等多个领域。在“项目直接购买”形式的基础上，通过组织社会组织参与“公益项目招投标”、“公益创投大赛”等形式进一步拓展资金来源渠道和方式。

（三）构建促进社会组织发展的支持体系

1.制定支持社会团体和民办非企业单位的专项政策。如对落户浦东的全国性和市级行业协会给予房租补贴和房屋装修费补贴等；对经济发展有贡献的行业协会补贴3万元工作经费；对社区公益性以及涉农社会组织给予4万元开办费以及运营费和房租补贴等。又如，每年推出政府补贴培训的专业目录，对民办非企业单位的职业培训机构给予培训费、鉴定费等补贴。此外，在各类综合性政策（如《浦东新区促进现代服务业发展的财政扶持意见》、《关于促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见》等）中都列有专项条款支持各类社会组织的引进发展。

2.创建浦东新区公益服务园。基于“企业提供办公用房和物业服务、政府提供财政补贴和入驻标准、社会组织自我管理和服务”的运作思路，选择枢纽型、支持型、专业型、孵化型4类具有代表性的社会组织入驻，力图使园区内的社会组织真正发挥对浦东乃至全国公益事业的示范引领作用。入驻园区办公的社会组织自发组建起了“浦东新区公益组织项目合作促进会”，推动社会组织自我管理、自我服务、自我监督。通过政府、企业和社会组织的三方合作，公益服务园正日益成为公益理念的“发源地”、公益动力的“补给站”、公益组织的“大本营”、公益人才的“大家庭”。

三、几点启示

（一）解决政社不分、推进政社分开，首先要实现“观念的革命”

“世上无难事，只怕有心人。”深入推进政社分开，不能畏首畏尾、虎头蛇尾，必须真正下大决心，如果不真正下大决心深入推进政社分开，光说不练、说多做少、说得好做得差，“雷声大雨点小”或“只打雷不下雨”、装腔作势，光开口头“支票”，致使出现“玻璃门”、“旋转门”、“弹簧门”怪圈，现代社会组织体制将很难形成。因此，必须以等不起的紧迫感、坐不住的责任感、慢不得的危机感立马行动起来，通过深化改革突破原有政社不分的体制惯性、机制壁垒，切实解决政社不分问题，真正让政社分开落到实处、取得实效。因此，推进政社分开需要制定具体的“时间表”和“路线图”。党的十八大之后，广东制定了社会组织“去行政化”的“时间表”，提出2012年的重点是行业协会、异地商会等经济类社会组织；2013年的重点是公益慈善类、社会服务类、群众生活类等社会组织；2014年是其他类社会组织。有关这张“时间表”的具体落实，有待进一步观察。

（二）深入推进政社分开，既要革除思想观念的障碍，更要突破利益固化的藩篱，直面利益结构的调整

“制度趋向于持续存在，除非是它们变成一种‘问题，最终的合法化不可避免地会加强这一趋势”[1]。当前阻滞政社分开主要有四个动因：一是缺乏鼓励、引导政社分开的具体制度举措、配套政策，不知如何分开；二是缺乏政社分开的内在动力，不愿分开；三是缺乏有效的、操作性强的保障措施，不敢分开；四是缺乏适用性强的利益阻隔机制，政社分不开。历史和现实表明，倘若左顾右盼、瞻前顾后、患得患失、犹豫不决，当下社会组织体制中累积的一些深层次矛盾问题非但不能得到解决，甚至还会积重难返并形成“路径依赖”，最后改革会踌躇不前、徒劳无功并影响到整个社会结构的和谐协调，阻碍社会的发展进步。

（三）更加重视对社会组织的培育发展

这是上海浦东社会组织体制改革的亮点。企业等经济组织可以在自由竞争的市场环境中自发生长，而社会组织则不然，需要政府“扶上马送一程”的培育发展。浦东培育发展社会组织的主要举措有：设立专项支持基金、购买社会组织服务项目、创立孵化基地等。特别值得一提的是创立孵化基地，依托浦东公益服务园、基金会服务园等平台，推动建立上游有基金会、中游有支持性枢纽型社会组织、下游有操作型公益组织的社会组织“生态链”，努力营造一个社会组织自我培育、自我成长、自我发展的生态环境，这是社会组织培育机制的重要创新，为社会组织的发展壮大提供了重要支撑。这给我们的启示是：政府应创新社会治理方式，加大职能转移力度，将微观事务性工作通过购买服务的方式向社会组织转移。这样，既可以减少政府行政事务、降低政府行政成本，有效地提升服务品质、工作效率，又可以给社会组织提供资源、机会和发展空间，有效地发挥社会组织服务社会的积极作用。今后，政府要下更大的决心，加大支持力度，采取更多的实质性举措培育发展社会组织。

参考文献

[1]彼得·伯格、托马斯·卢克曼.现实的社会构建[M].北京：北京大学出版社，2009.