分配正义——新农村公共服务供给的理论参照

冷琳琳 徐凤江

[摘 要]我国在公共服务供给方面一直以来都存在城乡二元化的现象，农村所接受的公共服务水平极其不对等。罗尔斯的分配正义理论认为，一个社会只有无差异的对待任何一个人才能称作正义，新时期实现城乡一体化是实现农业现代化的重要环节，构建新农村的公共服務供给体系也是建设社会主义和谐社会的必然要求。

[关键词]新农村公共服务;城乡二元;分配正义

[中图分类号]B018 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）12 — 0069 — 02

公共服务供给指国家基于一定的经济发展水平之上，为保证公民的生存与发展而提供的保障性服务。其最直接的表现在国家在财力上的供给，主要分布于基础教育领域、基本医疗卫生服务领域、社会保障领域、公共基础设施建设等领域。我国自新中国成立后，国家在对城市和农村的公共服务供给方面形成了严重的二元对立，随着社会主义新农村和城乡一体化的提出，农村才逐渐成为人们更多关注的焦点。要实现农业现代化的目标就必须首先实现农村和城市公共服务的一体化，构建新农村的公共服务供给体系是改革之必然，同时也是维护全体公民平等权利的必然要求。

一、历来我国政府对农村公共服务供给的表现

农村公共服务是指为农民的生产和发展而为农村提供的产品和服务。农村公共服务供给是国家公共服务供给的一部分，和城市居民一样，农民也有享有由国家提供的公共产品及服务的权利。但是由于我国的特殊历史状况，自建国之后，国家并没有为农村提供基本的有效供给，为了优先发展工业，农村的基本建设，包括农村的教育文化事业、医疗卫生、基础设施建设等全靠村集体以及农民个人集资来解决，农村的公共服务整体水平较低，与城市的公共服务存在很大差距。国家应是公共服务供给的主体，但是长期以来却由乡政府、村集体和个人来承担。由于农村的经费不足、基层政府组织不到位、供需协调机制不畅通、缺少相应的法律法规和监督机制等原因，农村的公共服务一直处于较低水平，农民从国家得到很少的维持其基本的生存与发展的产品和服务。

在新中国刚刚成立时，由于农村要让位于工业的发展，农业要为工业做后盾，因此国家财政主要投向城市与工业领域。国家通过征收农业税的方式从农村中提取的资源都用于工业发展及城市建设，城市居民的公共服务完全来自国家供给，而农村的公共服务主要以农村的自力更生为主，可见，此时城乡的公共服务极其不对称。在农村，由于没有充足的资金来源，农村的公共服务水平很低，覆盖面也很低。如在基础教育领域，中央仅提供政策性指导，聘任民办教师的资金全由农民自己与村集体共同负担。再如在公共基础设施建设方面，资金来源同样是以农村集体自行承担，农民投入劳动力，兴建农田水利道路设施。这一时期农村的公共服务虽然得到了一定程度的发展，但是相较于城市，农村仍处于不对等的地位。可以说，“这一时期的农村公共服务供给制度是以一种以降低广大农民整体福利为代价来支持国家工业化发展的制度安排。”〔1〕

到了改革开放初期，由于国家要以经济建设为中心，因此政府基本上从公共服务领域中退出，计划经济变为市场经济模式，农村的公共服务也跟随这一大潮呈现出市场化倾向。不少农民参与到市场经济的浪潮中，公共服务的供给也显现出多元化的模式。在基础教育领域，1986年通过了《义务教育法》，其中规定农村的中小学采取地方负责制，经费由县、乡镇负责，但是在实际上，地方政府仍然没有履行其该履行的责任，教育经费变相的从农民所支付的税收和集资中抽取，因此事实上最后仍然落到农民自己头上。在医疗卫生方面，由个人出资建立村镇卫生医院，医疗领域也完全市场化，农民治疗疾病的费用由农民自己承担。除此之外，社会保障和公共基础设施建设也基本以变相的从农民手中收取的税收、集资等方式解决。经济转轨时期国家采取的农村公共服务供给体制是围绕一切以经济建设为中心这一原则来制定的，可以说，此时期针对农村的公共服务供给仍然不对等，为农村及农民提供的产品和服务远远小于从农村中获取的数量。

随着构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的开展，国家对农村的政策开始发生转向。农业带动工业发展转变为工业带动农业发展，国家对农村及农民的支持力度逐渐加大，通过进行税费改革及取消农业税，使农民的负担减轻，之前完全由农民自行负责的公共服务变为由政府、村集体和农民共同负担，政府承担起农村公共服务的主体责任。公共服务的城乡二元逐步向城乡一元过度。如在基础教育方面，修改后的《义务教育法》使得农村教育的责任主体上移，政府不再通过摊派和集资的方式获取资金，而是政府出资保障农村的义务教育。随着一系列惠农政策的出台，政府不但减轻了农民的负担，对农村的社会保障力度也逐渐加大，农村的经济发展水平逐步提高，农民的生活水平也得到不断提高。

二、分配正义的原则

“正义”是伦理学和政治哲学的基本范畴，在汉语中一般的指公道正直、正确合理。在西方哲学中，不同人对其解释有所不同。比较早的论述正义思想的是柏拉图，柏拉图的《理想国》在某种程度上就是关于正义的著作，其理想国也可以解释为是正义之城。他认为，如果一个城邦的三个不同等级都各司其职，那么这个城邦就是正义的。而政治哲学中所讲的正义多有分配的因素在其中，也即它侧重从个人应得的报酬分配去探讨，也就是分配正义。但分配正义关心的不是人们的财产如何分配，而关心如何分配财产才是正义的。随着《正义论》的出版，正义这一主题又重新进入了人们的视野。罗尔斯曾经指出，“正义是社会制度的首要价值……某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”〔2〕可见，在他看来，一个国家的法律和制度存在的基本前提是看其是否符合正义的标准。

其探讨主要表现在关于正义的两个原则中。正义的第一个原则指，“每个人对最广泛的、平等的基本自由体系都拥有平等的权利，而这种最广泛的、平等的基本自由体系同所有人的相似自由体系是相容的。”〔3〕这一原则被称为“平等的自由原则”，即第一原则注重的是人们拥有的自由是第一位的，但是这种自由必须以平等为基础。与言论自由或集会自由等自由不同，罗尔斯更关心人们的最“广泛”的基本的自由，即拥有财产的自由和权利。同时表示在享有这方面自由的时候不能侵犯他人的利益。

正义的第二个原则表述为，“社会和经济的不平等应该这样加以安排，以使他们：1.适合于最不利者的最大利益，并与正义的储蓄原则相一致;2.在公平的机会平等的条件下，使所有的职务和地位向所有的人开放。”〔3〕第二个原则指在平等的自由前提下进行平等的分配。但是，罗尔斯看到，在任何一个社会中，即使赋予人们平等的自由权利，在现实中也不可能达到完全的平等，人们的阶级出身、教育背景和天生资质决定了所有人不可能站在同样的起点上，因此在财产分配时要考虑到最不利者的利益，也就是第二个原则中的第一个部分，这被称为“差别原则”。差别原则的提出显现出罗尔斯对平等的重视，也因此使他与重视对财产持有的权利的诺齐克区别开来。第二个原则的第二部分被称为“公平的机会平等原则”，指国家的权力和职位应该向所有人开放。但即使是这样也存在同前面同样的问题，即在机会平等的条件下，一些偶然性的因素，如家庭出身、自然天赋和幸运程度也会造成人与人之间不平等的结果，如那些家庭出身较差、自然天赋较低和常遭遇不幸的人就不能很好的利用给予他的机会。这就需要政府制定一系列政策和措施给这些自然条件较差的人们提供更多的机会和平台，以消除自然偶然性和社会任意性对其造成的不良影响。

在关于正义的两个原则中，罗尔斯认为，第一个原则要优先于第二个原则，即平等的自由要优先于财产的分配;而第二个原则中的两个部分也有先后差别，“公平的机会平等原则”要优先于“差别原则”，即平等的经济利益分配要优先于对效率的考虑。总之，罗尔斯把正义等同于平等，他认为，“每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。”〔2〕每个人作为一国的公民，理应得到其应得的利益。不能因为整体经济效益的考虑就剥夺某些人的应得，这是不正义的。其实早在19世纪，英国的约翰·穆勒就在其《功利主义》中提出过相似的观点，这句话曾经被哈耶克所引用，即“社会应当平等地对待所有应当平等地获得这种平等待遇的人，也就是说，社会应当平等地对待所有应当绝对平等地获得这种平等待遇的人。”〔4〕

三、分配正义对新农村公共服务供给的启示

罗尔斯把正义等同于平等，他不像一般的学者仅仅追求整体效益，因为在追求整体效益的同时不可避免的要以侵犯少数人的利益为前提。对平等的重视体现出罗尔斯对社会最弱势群体的保护。他设想出一个无知之幕，在制定某种政策前人们都处于无知之幕的后面，每个人对自己将要在未来行动中所处的角色一无所知，因此在制定具体的决策时就可以避免最弱势群体的最不利结果。罗尔斯认为，每个人都愿意追求“基本善”，即健康和智力、收入和权力，既然如此，政策的制定就不能僅从社会的整体效益出发。正义仅仅是国家的公民都受到无差异对待，所以，作为一国的平等的公民就该享受平等的利益，应该获得其应该获得的东西。

由于我国独特的历史现实，自新中国成立后的几十年间，国家一直以二元模式对待城市和农村的公共服务供给，无论在制度建设、政策制定和具体实施方面都不是建立在机会均等的条件之下，农村在很长时期都承受着不公平的待遇。追求工业发展有其社会历史原因，但是在新时期，在我国全面建设小康社会的新阶段，应该借鉴罗尔斯的分配正义的原则，努力提高农村的经济发展水平，加大对农业的供给力度，增加对农村的公共服务供给水平，使整个国家的全体人民都享受到改革发展的成果。城乡一体化是解决三农问题的一部分，而三农问题的解决关系到整个国家的发展面貌，因此，构建新农村的公共服务供给体制是改革之必然，同时也是维护全体公民平等权利的必然要求。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 卜晓军.新中国农村公共服务供给的制度变迁〔J〕.西北大学学报：哲学社会科学版，2010，（01）.

〔2〕 〔美〕约翰·罗尔斯.正义论〔M〕.何怀宏，等，译.北京：中国社会科学出版社，1988.

〔3〕 姚大志.当代西方政治哲学〔M〕.北京：北京大学出版社，2011.

〔4〕 John Stuart Mill，Utilitarianism（London，1861），chapter 5，p.92;in H.Plamenatz，ed.，The English Utilitarians（Oxford，1949），p.225.

〔责任编辑：史焕翔〕