中国食品安全管理中监管模式探究

连丽霞 程晓

摘要：在食品安全监管的诸多问题中，监管主体及其模式的设置占有重要地位。通过对中国食品安全管理中存在问题的简单回顾，总结了国内食品安全管理的监管模式和立法现状，发现食品安全管理在体系设置、监管及责任追究模式、执法人员素质等方面存在问题，并在此基础上，从分析中国食品安全监管现状出发，以公共执法和私人执法二元结合的角度，提出了完善公共执法体系、加强私人执法模式的探讨、建设公共执法与私人执法的信息沟通机制、公共执法和私人执法合理分工等加强食品安全管理的具体对策。

关键词：食品安全；监管；模式

中图分类号：D630.1文献标志码：A论文编号：2013-0798

0引言

食品安全问题至古就有，食品安全管理也由来已久。但从历史来看，食品安全问题从来没有像今天这么突出，这样引人注目。毒粉丝、毒奶粉、苏丹红、地沟油……这些危及人们身心健康的食品安全事件屡见不鲜，其波及之广、危害之大，超乎想象。对此，政府各部门不断完善其监管机制，学界对食品安全监管也进行了深入探讨。关于食品安全监管模式，学界主要集中于对以下2种公共监管模式进行研究。一是食品安全的集中管理模式，即由一个部门负责全程监管的模式，认为这样可以避免多头管理造成的监管不力现象[1]。如周学荣[2]指出，商家与消费者间的信息不对称而造成市场失灵、高昂的交易成本和商家的不道德行为，是实施政府监管的理由。胡颖廉[3]认为中央政府应发挥积极的监管作用，但要提高监管的执法效率。另一种模式是继续沿用由多部门多头分段管理的模式。但大多数学者认为应该改变目前的各自为政、协调不力，重复管理的弊端，进一步提高执法力度[4]。如华晨泓[5]提出了包括执法主体统一性、协调性在内的公共执法指数测定。从以上研究中，笔者发现，无论食品安全的集中管理模式还是多部门多头分段管理的模式，在面对食品安全危机事件时，公共执法这一“理想化”执法模式还是难以逃脱执法主体缺失、食品监管链长、成本高、效率低下等困境。因此，完善和探讨食品安全管理中私人执法模式，在当今食品安全管理中意义重大，笔者将从公共和私人执法二元互补执法的角度，探讨食品管理问题的有效对策。

1中国食品安全监管现状

1.1监管模式及职能分配

中国政府对食品安全监管主要采取公共执法模式，即主要由政府多个部门切块分段共管的模式[6]。管理的依据是分段监管的原则，即食品从原料到加工再到成品，一个环节由一个部门负责。中央政府一级的食品安全管理工作主要由食品与药品监督管理局、卫生部、农业部、国家质检总局、工商总局和商务部共同负责，并直接向国务院报告工作。以上机构各成体系，并向各省、市、县一级延伸。其中，农业部主要负责种植和养殖过程中的安全问题；国家质检总局主要负责食品加工和出口领域的安全监管工作；商务部主要负责食品流通中的安全管理；工商管理局主要是负责市场交易秩序的规范管理和监督，并对食品生产经营企业、个体工商户进行检查，审核其资格和执行卫生许可审批规定的情况等；食品药品监督管理局是国务院监管食品、保健品、化妆品和药品的综合管理直属机构，主要负责食品、保健品和化妆品等安全管理的综合监督、组织协调，负责保健品的审批，并依法组织开展对重大事故的查处[7]。

1.2食品安全监管的立法现状

目前的食品安全管理法律体系是从新中国成立后逐渐完善和发展起来的。主要包括《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国产品重量法》、《中华人民共和国食品安全法》、《国务院关于加强食品安全等产品安全监督管理的特别规定》、《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国农药管理条例》等。

1.2.1关于食品安全的行政责任的规定中国的食品安全法律法规用大量的内容对食品安全的行政责任进行了较严格的规定，主要体现在《食品安全法》的相关条文中。一是对违规、违法的食品生产者、经营者、行业协会、食品检验检疫机构进行行政处罚。主要有没收违法生产所得、罚款、责令停产停业、吊销许可证（营业执照）等措施；另一方面对有相关责任的主体和公职人员进行行政处罚，包括记大过、撤职和开除等。

1.2.2关于食品安全刑事责任的规定主要分布在《刑法》中。首先在食品安全刑事处罚中规定了非法经营罪、生产销售不符合安全标准食品罪和生产销售有毒、有害食品罪3种罪名概念。其次，详细规定了量刑尺度。如《刑法》第143、144条规定，生产销售不符合食品安全标准的食品，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的，处3年以下有期徒刑或拘役，并处罚金；对人体健康造成严重危害或有其他严重情节的，处3年以上7年以下有期徒刑，并罚金；后果特别严重的，处7年以上有期徒刑或无期徒刑，并罚金或者没收财产。在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的，处5年以下有期徒刑并处罚金；对人体健康造成严重危害或有其他严重情节的，处5年以上10年以下有期徒刑并罚金；致人死亡或其他特别严重情节的，处10年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处罚金或者没收财产。

1.2.3关于食品安全民事责任的规定主要分布在《产品质量法》和《食品安全法》中，内容涵盖了食品安全事故中民事责任的承担、民事责任的主要形式及民事纠纷解决机制等。如《产品质量法》第41、42、44条规定：因生产的产品存在缺陷造成人身、缺陷产品以外的其他财产损害的，生产者应当承担赔偿责任；由于销售者的过错使产品存在缺陷，造成人身他人财产损害的，销售者应当承担赔偿责任；因产品存在缺陷造成受害人人身伤害的，侵害人应当赔偿医疗费、治疗期间的护理费、因误工减少的收入等费用；造成残疾的，还应当支付残疾者生活自助具费、生活补助费、残疾赔偿金以及由其扶养的人所必需的生活费等费用；造成受害人死亡的，并应当支付丧葬费、死亡赔偿金以及由死者生前扶养的人所必需的生活费等费用。因产品存在缺陷造成受害人财产损失的，侵害人应当恢复原状或者折价赔偿。《食品安全法》第96条也明确规定了责任人在对他人造成损害时应承担的民事责任：生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失以外，还可以向生产者或销售者要求支付价款十倍的赔偿金。

2中国食品安全监管存在的问题

中国虽然设立了较为完善的由农业部、卫生部和国家质检总局等组成的食品安全监管部门，制订了较为严密的食品安全行政责任制度，加强了对违规、违法的食品生产者、经营者、行业协会、食品检验检疫机构，特别是对有相关责任的主体和公职人员进行行政处罚，包括记大过、撤职和开除等的相关处罚。由于政府部门承担起了食品生产从原料到加工再到成品及执法等的每一个环节的管理，因此，中国食品安全管理的执行主体是各级政府部门，执法模式也属于以公共执法为主。实践证明，这种较单一的执法模式存在的问题较多，主要表现在以下几个方面。

2.1安全监管体系不健全

中国食品安全检验检测机构分布在农业部、卫生部、国家质检总局等多个政府部门，每个部门分管食品从原料到加工再到成品中的一个环节。多部门从事同一种行为的管理，切入点和管理手段基本相仿，影响了食品安全的监督力度和震慑威力。另外，分段式管理是以静态的角度割裂食品产销过程，将食品产销过程分为种植养殖环节、生产加工环节、市场流通环节和餐饮消费环节等，在实践过程中，各环节交叉反复现象时有发生[8]。而且，国际上新的快速灵敏的检测手段，如基因探针、多聚酶链反应等分子生物学技术已经应用于食源性病原体检验[9]，但在中国这些新技术仍主要用于科研单位。

2.2立法体系过分强调第二责任的追究而忽视第一责任

从中国制订的较为严密的食品安全行政责任制度可以发现，中国立法体系非常重视对违规、违法者责任的追究。如制定了较详细的对违规、违法的食品生产者、经营者、行业协会、食品检验检疫机构，特别是对有相关责任的主体和公职人员进行行政处罚，包括记大过、撤职和开除等的相关处罚的规定。但种种现实都表明，在实践中，中国在食品安全执法中更多的是强调了对违法者的事后制裁，即强调了第二责任的追究，而忽视了对食品生产者自身责任、消费者监管责任——第一责任的追究。例如：中新社北京1月9日发布消息称：中央纪委常委、监察部副部长兼新闻发言人黄晓薇9日在北京透露，2012年中国共查处食品安全问题1.12万件，8428人受到责任追究，查处药品安全问题5036件，3009人受到责任追究[10]。事实证明，上述安全责任事件的查处都主要集中于对食品生产者违法后应承担的责任及执法部门执法不力的责任追究上，而没有将生产单位、个人等生产责任人在生产中应认真履行相关责任——即第一责任作为重点来落实。

2.3没有实现公共执法与私人执法双管齐下

私人执法是指个人或企业、公益机关行业组织等调查违法行为，抓捕违法人员（包括刑事罪犯），并且对违法行为提起诉讼的行为。如果案件成功解决，法律的私人执行者有权保留所有案件收益。比如他们可以保留由罪犯缴纳的罚金[11]。中国的市场经济存在许多不完善之处，私人利益被侵害案件较多，具有发展私人执法的前提条件。但目前，中国在食品安全管理模式仍然是以公共执法为主，私人执法模式不被看好，也没有得到相关政策的鼓励。

2.4食品安全监管队伍素质有待提高

食品生产、经营与管理机构中懂得食品安全专业知识的技术人员少。食品生产部门、各类农贸市场、食品市场的管理机构中既懂宏观管理又懂得专业知识、能为消费者把好食品安全卫生关的技术人员极其匮乏。社会对食品安全专业的人才需求是很大的，但高校的相关专业却在逐渐萎缩，缺乏高素质的食品安全研究和检验检测队伍，科技成果和技术储备也严重不足。鉴于此，无法对与食品安全技术有关的法规、标准的制定提供科学依据，缺乏监测网络和实验室分析等技术手段。而且，国际上新的快速、灵敏的检测手段，如基因探针、多聚酶链反应等分子生物学技术已经应用于食源性病原体检验，但在中国这些新技术仍主要用于科研单位的科研研究。

3实现公共和私人二元执法模式的对策

3.1食品安全管理中公共执法体制需要进一步完善

首先，要加强食品安全管理中的组织建设，明确各部门职能，做到权责统一，有效管理。同时加强相关部门的执法队伍建设，重视各级食品质量检测机构建设，形成着实有效的食品检查体系，提升监管水平以适应愈加多样的食品安全问题[12]。其次，加强对食品生产的源头的管理，完善在农产品生产上的控制机制；提升食品安全生产加工安全认证，建立健全食品安全的市场监控机制；设立全国统一的食品责任追溯体系。第三，重视食品安全的信息机制建设。尤其要充分发挥这一方面非政府组织和个人、企业、媒体的作用。因其在收集和传播信息方面有着比政府更加广阔的社会视界和效率以及时效性。第四，加强对于公共执行中徇私舞弊行为的监督，限制政府和企业的经济利益关系，严肃处理政府对食品企业违法的不作为行径，转变对食品行业的纯经济要求指标。

3.2加强对于私人执法模式的探讨

中国垄断经济空前发达，私人的利益被侵害较多，这实际上成为发展私人执法的前提条件。私人执法具有以下优势：首先，私人执法体系可以降低对执法者的监督成本[13]。其次，无需向执法者支付高额的效率工资。第三，私人执法体系可以大大减少腐败的机会。当然，私人执法应配合公共执法，应互相补充。美国最早建立了反垄断私人执行体制，在美国反垄断法执行过程中，既有美国司法部和联邦贸易委员会的公共执法，而且对违法事件伤害的当事人也可以提起私人损害赔偿诉讼。

要建立健全有关私人执法方面的法律体系，探讨私人执法的法律法规及执法程序，保障私人执法的合理性；进行私人执法的宣传和普及，以法律的形式规范私人执法的合理使用，包括法律依据、执法手段和执法目的的合理合法，防止权力的滥用现象；严厉打击假借私人执法牟取私立的行为发生，鼓励积极执法的行为，促使食品安全管理中私人执法的正式化。

3.3建设公共执法与私人执法的信息沟通机制

在食品安全管理职能，私人执法有时必须依赖于国家强制力量来加以完成，而政府同时也需要私人执法机制所提供的有效信息来进行公共执法。（1）就信息沟通而言，应当明确政府和民间的平等地位，根据各地的具体情况建立多种信息沟通合作模式[14]。（2）形成多元化信息沟通途径。充分利用口头沟通、书面沟通、非言语沟通和电子沟通多种沟通方式，实现信息充分交互[15]。（3）逐步取消政府和民间的信息沟通障碍，鼓励信息交流，保障信息沟通的实时性、有效性。

3.4公共执法和私人执法合理分工

如果要从根本上解决食品安全问题就必须从源头做起。因为食品从原材料的生产，到初级加工，再加工，制作成形，到达消费者中间各环节都有可能存在导致安全的隐患。在不同的环节公共执法和私人执法的应用优势其实是有区别的。对于食品材料源头的控制，应当更多地发挥私人执法的作用。毕竟政府直接面向整个社会时，其力量毋宁是有限的。私人执法则不然，它可以是每个人每个企业，只要发现了违法行为，就可以举报告发，最终依靠国家强制力完成对事件的处理。因此，国家应该设立私人举报制度，以保障公共执法的信息供给。一方面要设立告发者激励机制，另一方面设置告发者安全保护机制。据《2013—2017年中国食品行业投资分析及前景预测报告》中的数据显示，截至2012年底，全国规模以上食品工业企业33692家，占同期全部工业企业的10.1%；从业人员707.04万人，比上年新增39.70万人。对于食品的初级加工和再加工及运输环节中的大中型企业，要多发挥公共执法的力量。对于小型企业的管理，要重视发挥私人执法的作用。因为中小企业，由于其数量众多，分布广泛，政府的监管难以面面俱到。而这些小型企业大都时刻处在广大消费者的视线之中，可以被消费者随时监督，一旦发现问题，就能通过私人执法的途径加以举报治理。

在食品安全管理中，执法权究竟属于国家抑或私人并不是最重要，关键在于能够通过何种模式使执法的效益达到最大化，也即保证食品市场健康有序运行[16]。由于公共执法和私人执法在理论和实践中各自具体独特的优势，因此，任何采用一种执法方式来单独对食品市场进行管理都是极其不明智的。应该积极探讨公共执法和私人执法相结合的模式，建构一种在食品安全管理中公共执法和私人执法有效互动的长效机制。

4结语

中国自2009年6月1日《食品安全法》实施以来，食品安全管理在整合食品安全标准，建立赔偿性惩罚制度，设立安全委员会等方面取得了积极的进展。但鉴于食品生产链长、范围广等特征，食品安全管理任重道远。除了应该积极探索公共执法模式的完善机制外，还应从整体论观点出发，将视角深入到对私人执法模式的研究[17]，发挥更广泛的民众的力量，创建一种公共执法和私人执法共赢模式。

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